关于创新基层公共农业技术推广服务体系体制机制的探讨
孝感市机构编制委员会办公室 黄定一
近期，为贯彻落实中央、省委和孝感市委关于加快推进农业科技创新一号文件精神，随孝感市人大常委会农工委的同志进行了“关于健全和完善基层公共农技推广服务体系工作情况调研”。先后听取了大悟、汉川、应城、孝南四个县市区政府的情况汇报，还直接听取了四个地方12个乡镇、街道办事处以及县（市、区）直涉农业务部门、综合部门的意见和建议，从而对基层农业技术推广体系建设的现状有了较全面的了解，进而加深了对中央、省委1号文件精神的理解，也引发了关于创新基层公共农业技术服务体系体制机制的思考。
一、基层公共农技推广服务体系现状
2005年农村综合改革以后，撤消了以乡镇为单位设置的“七站八所”，包括农技、农机、畜牧、水产、林业、水利等服务站所，新设了“两中心、两站、两员”，即农业技术服务中心（含农机、水产）、畜牧兽医技术服务中心、动物防疫监督员、动物检疫员（岗位）。按区域设置了林业管理站、水利管理站，经营站与财政所合并，每个乡镇、办事处都设立了一定数量的公益性服务岗位，实行了“以钱养事”的运行机制，乡镇农技、畜牧中心全部退出了事业单位序列，变成非盈利性社会中介服务组织，原“七站八所”人员，置换了人员身份，由原来事业单位的干部、职工变成了“社会人”，并按政策规定办理了相关手续。初步形成了符合当地农村经济发展的农技推广服务管理体制和运行机制。各地反映，目前新的基层公共农技推广服务体系初步建立，运行基本正常，为农业增产和农民增收发挥了应有的作用。同时也反映存在服务机构有待完善；服务职能有待增强；服务队伍有待充实；管理体制和运行机制有待创新等问题。
基层公共农技推广服务体系反映出来的问题，暴露出基层现行公共农技服务有三个不适应：一是责任主体不明确。管理体制不适应。乡镇农技服务中心和畜牧技术服务中心，表面上乡镇和县市区业务主管部门都管，实际上都不好管，形成县乡脱节，“最后一公里”的问题解决不好。二是“以钱养事”实为“以钱养人”，政策制度不适应，对竞聘上岗的农技人员，乡镇一般采取按行政人员一样管理，一样发放工资报酬，报酬水平接近当地事业单位工作人员。这些农技人员有的还经营农资，相当一部分被抽调做乡镇中心工作，驻村，确定服务项目，签订合同，考核奖惩流于形式。三是农技队伍力量薄弱，人才管理机制不适应。乡镇农技队伍普遍存在年龄老化、知识陈旧、人员青黄不接、力量严重不足、政治经济待遇低等问题。普遍反映，2005年农村综合改革以来，乡镇农技服务中心除少量“三支一扶”人员外，乡镇没有引进一名大中专农业院校的毕业生，在岗的多数是非科班出身人员，七、八年来，技术职称评定工作也中断了，现有农技人员得不到培训和知识更新，也没有从事技术实验和示范的场地、设施，农技队伍质量与建设“现代农业”和“科技创新”的要求远远不相适应。
中共中央、国务院《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品的供给保障能力的若干意见》（以下简称中央1号文件）指出：“实现农业持续稳定发展，长期确保农产品有效供给，根本出路在科技”。要下决心突破体制机制障碍，推动农业科技跨越发展”。“强化基层公益性农技推广服务，充分发挥各级农技推广机构的作用……普遍健全乡镇或区域性农业技术维护、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，明确公益性定位……把基层农技推广机构的经营性职能分离出去，按市场化的方式运作”。“进一步完善乡镇农业公共服务机构管理体制，加强对农技工作的管理和指导”。按照中央1号文件精神，对于2005年农村综合改革的探索，对于当前基层农技推广服务面临的多方面不适应，显然，我们既不应该也不能走老路，也不能对问题坐视不管，放任自流，而是要党委、政府高度重视，深化改革，大胆创新。在巩固2005年农村综合改革成果的基础上，健全和完善基层公共农技推广服务体系，“提升农技推广服务能力，大力发展农业社会化服务”。逐步建立起政府主导与市场配置相结合的多元化的社会化公共农技推广服务新体制和新机制。
二、创新基层公共农技推广服务体系的体制机制
（一）深化乡镇行政管理体制改革，明确管理主体，扩大乡镇的公共服务职权。
以“扩权强镇”为特征的发达乡镇行政管理体制改革试点工作正在全国推进。孝感有全国的试点----汉川市马口镇，全省的试点----汉川市沉湖镇、应城市东马坊街道办事处（全省31个试点）。改革的内容包括对经济发达镇下放权力，原则是“能放即放”，使经济发达镇能履行若干县级政府的公共服务和社会管理职权，目的是促进其加快发展，发挥辐射带动、示范以及吸纳农村劳动力的作用，建设社会主义新型城镇。
这项改革的导向性很明显，要强化乡镇一级政府的公共服务和社会管理职能。因此，我们在考虑基层公共农技服务体系建设工作时，应该明确乡镇是基层公共农技服务体系（包括机构和人员）管理的主体，这样才能有利于把职责任务与权力统一起来，而不是相反，从而改变目前县乡脱节、职责不清、管理体制不顺的问题。
（二）整合基层农业技术推广行政资源，科学设置机构，核定编制。
中央一号文件明确要“普遍健全乡镇或区域性农业技术推广公益服务机构”。按照新一轮机构改革横向大部制、纵向扁平化的改革思路和对事业单位进行分类改革和清理规范的要求，涉农部门宜进行大部制改革（2009年政府机构改革已有这方面要求），市、县相关涉农部门应进行整合设置大农业部门，与此相适应，基层公共农技推广服务机构的设置也应进行综合设置，在乡镇现有公共服务岗位总量范围内合理核定编制，并明确基层公共农技推广服务机构的服务职能，把农资供给、产品加工、销售等经营性职能分离出来，交给市场配置，强化其农技推广的试验示范，指导、监督等公共服务职能，增加培训农民技术员、种田大户以及与各种合作社、社会中介机构、现代农业企业、种田大户等多元市场主体的联动合作职能，逐步形成市场化、社会化的基层公共农技推广服务体系。
（三）健全和完善基层公共农技推广服务体系的运行机制。
1、完善“以钱养事”的工作机制。省、市委一号文件指出：“坚持以钱养事机制不变，财政支持资金不变”。这是农业综合改革探索的成果。要通过完善项目招投标，签定合同等方式，由政府购买一部分公共服务，以弥补公共服务机构的不足。
2、完善基层公共农技服务机构的人事制度。实行全员聘用制和严格的考核奖惩制度，严格上岗条件，定岗定责，通过全员竞聘上岗挑选公共农技服务机构人员，落实岗位职责。
3、建立基层农技人才队伍建设工程。一是制定培训规划和制度，到2013年底以前，市、县两级要分期分批对公益性岗位的农技人员普遍进行一次轮训，并实行定期培训制度。二是在每个乡镇、街道办事处（农场）建立有一定规模地农技公共服务推广试验示范基地；三是每年给基层公共农技推广机构派遣一部分“三支一扶”的农业院校毕业生。在现有编制空缺的情况下，统筹考虑招录一批农业院校的大学生充实到紧缺的基层公共农技推广机构。四是健全和完善农业科技下乡制度，市、县农业科研、科技推广服务机构，每年定期组织“科技下乡”活动。通过以上措施，一方面解决基层现有人员力量不足，质量不高和青黄不接的问题，同时把农业科技的重心真正放到农村和农民中去。
4、健全财政保障机制。进一步加大财政对基层农技推广公共服务的投入，除了保障公共服务机构人员工资、福利、工作经费外，“以钱养事”的资金只应增加，不应减少。同时要多方面筹措资金，解决公共服务机构的办公、试验示范场所、技术设施、推广用车以及人员住房问题，使基层公共农技推广人员能够安身安心，搭建一个好的平台，使人才引得进，留得住，使农技人员充分发挥科技推广和创新、带领农民致富、建设现代农业的作用。
2012年6月27日
