武汉市工业项目审批流程案例分析
——以藤仓烽火光电材料科技有限公司为例
一、问题提出
藤仓烽火光电材料科技有限公司由日本藤仓公司、武汉烽火通信公司于2009年5月8日合资组建，一期投资9950万美元，日本藤仓公司控股，生产光纤预制棒。项目位于武汉东湖新技术开发区凤凰山工业园，占地108亩，总建筑面积3.7万平方米。该项目于2008年12月30日开始办理项目可行性报告审批，到企业厂房建好、竣工验收，当时总共经过了44个审批环节，花了539个工作日。在调查中，企业反映项目审批存在以上问题：
一是审批环节多，手续繁琐。该企业项目审批，当时需要经过44个审批环节，其中从立项到施工许可证共31个环节，具体流程如下：
（1）项目可行性报告审批→（2）立项→（3）办理建设用地批准书→（4）签订土地成交确认书→（5）签订土地出让合同→（6）办理地籍调查→（7）办理国有土地使用权证→（8）办理用地规划许可证→（9）环境影响审批→（10）排水审查→（11）水土保持审查→（12）抗震审查→（13）墙体节能审查→（14）消防审查→（15）绿化审查→（16）人防审查→（17）防雷审查→（18）白蚁审查→（19）地质勘探审查→（20）施工图设计招标审批→（21）施工图设计合同备案→（22）施工图审核（图审办）→（23）建筑工程图审查（国土规划局）→（24）建筑红线和放线→（25）办理《红线定位册》→（26）办理建设工程规划许可证→（27）办理工程规划验收许可证→（28）施工图审查（建委）→（29）监理招投标→（30）施工招投标→（31）办理施工许可证。
此外，每个审批环节需要提供2—4份审核材料，如环境影响审批，需要提供申请书、环评机构（中介机构）编制的评估报告、环审机构（中介机构）审核报告。企业走完全部审批环节，需要到市、区20多个部门和4家中介机构办理审核材料，手续繁多复杂。
二是程序不清，流程不优。企业办事人员反映，没有项目审批总流程图，办理项目审批不清楚从哪里开始，到什么地方办，准备什么材料，办结需要多长时间。审批流程存在多头审批、能并不并等问题。如设计图纸须经市城建委、国土规划局、人防中心、防雷中心、公安消防局、墙改办、绿化办、省地震局等8个部门审核，企业要在这些部门来回奔波，重复提交设计图纸，费时费力，影响项目进度。再譬如，监理招投标、施工招投标，都由城建委主持、审批，互不影响，可以合并，但当时没有采取串联方式审批。
三是审批窗口没有充分发挥作用。虽然当时全市职能部门均设立了审批服务窗口，但部分职能部门未将审批职能、审批事项、审批人员向窗口集中，窗口只起到业务办理和接待作用，审批事项难以当场办结，存在“前店后厂、体外循环”、“只挂号、不看病”等问题，企业办事“两头跑”。
二、改革措施
近年来，武汉市把行政审批制度改革作为推动政府职能转变，建设服务型政府的突破口，按照“减项目、减程序、减时限、减费用”的工作思路和“零障碍、低成本、高效率”的改革目标，不断深化改革，努力打造全国行政审批项目最少、程序最便捷、收费最低、效率最高的城市。
一是精简审批事项。在行政审批项目的取舍上，坚持“四个一律取消”：国家、省取消的事项一律取消；省以下设定的事项一律取消；公共管理事项一律取消；事后备案事项一律取消。只要不符合“四个一律取消”的原则，不便商亲民，再高的含金量、再难的项目也要砍。同时，将各类审批事项与上海、广州、深圳、杭州、成都等5个标杆城市逐一进行比对，按照“事项最少、流程最优、时限最短、收费最低”的要求，确定最优标准。2011年7月26日，市政府作出了《关于公布保留和调整的行政审批事项的决定》（市政府令第221号）。保留的行政审批事项由748项减为339项，审批事项的实施机关由55个减为45个；审批时限大幅缩短，市政府公布保留的339项审批事项平均提速超过50%；审批收费由改革前的271项减为改革后的55项；审批需要提交的材料由改革前的平均11.2个减为平均9个。
二是建立“政务超市”。把政务中心作为服务型政府建设的重要载体和平台，市、区普遍建立了一站式便民服务工作机制，保留的审批服务项目严格按照“应进必进”原则，全部纳入“政务超市”集中办理，杜绝“双轨运行”。2012年10月28日，武汉“市民之家”正式启用，是全国最大的“超级政务航母”，具有行政审批、公共服务等6大功能，目前共有66家单位进驻，设立318个审批窗口，可办理426个行政审批和公共服务事项，并实行“一门受理、一表填报、一窗收费、一网办结”，比以前共减少审批环节61个，压缩审批时限近50%。专门成立了武汉市行政审批服务中心管理办公室，加强对“市民之家”运行情况的协调、监督和服务。全市13个区和2个开发区也统一建立了综合性的政务服务中心，共进驻工作部门370多个，覆盖政府主要部门的审批项目。
三是归并审批职能。2012年9月4日，武汉市编委印发了《关于实行行政审批职能和机构归并改革的通知》，在市直部门推行审批职能和机构归并改革，将各部门的审批职能向一个处室集中，审批处室向市行政服务中心（“市民之家”）集中，做到“五个一”，即“一个领导分管、一个科室审批、一个窗口对外、一个首席代表、一个行政审批专用章”。改革后，市直具有行政审批职能的39个单位均设立了行政审批机构，其中，34个单位实现了审批职能的完全归并，占总数的87.2%，5个单位实行部分归并，占总数的12.8%。承担行政审批职能的内设机构由121个调整为39个，减少了67.8%；承担行政审批职能的二级事业单位，由17个减为14个，减少了17.6%；由主管部门自行委托事业单位行使审批职能的问题得到根本解决，其行使的行政许可事项由审批主管部门统一收回。
四是再造工业项目审批流程。在吸收和借鉴标杆城市经验和做法的基础上，武汉市组织协调市发改委、市国土规划局、市城建委、市工商局等4个牵头部门，市环保局、市商务局、市安监局、市公安消防局、市房管局、市经信委、市民防办、市园林局、市城管局等9个配合部门，反复进行沟通协商，在广泛征求意见的基础上，制定了《武汉市工业项目审批流程再造实施方案》及《武汉市工业项目审批总流程图》，市发改委等4个牵头部门分别制定了相应的实施细则和分流程图，并将《武汉市工业项目审批总流程图》包括审批流程、内容、条件、标准、办结时限、收费标准、联系人及电话等全部在市政府门户网站向社会公开。《方案》对武汉市工业项目落地审批流程进行了全面优化，新的审批流程整合为注册、立项、供地、建设四个阶段，制定了详细的审批流程图，明确了项目审批全过程涉及的部门、需准备的材料及办结的时限等，申报人凭一张图就可以办成整个工业项目审批事项。为了实现工业项目落地审批提速，对必须保留的审批项目，进一步减少审批环节；对必须的审批环节，进一步压缩审批时限；对可以同时办理的事项，大力推行并联审批。
五是加强对中介机构监管。推进事业性中介机构转企改制，实现企业化运营，不再作为事业单位，取消级别，收回事业编制。严格实行中介机构与政府部门人员、财物、名称、业务、办公场地“五脱钩”，并组织开展监督检查，重点查处政府部门与中介机构在人、财、物、名称、业务等方面脱钩不彻底，与中介机构同地办公、财务混同、“两块牌子、一套班子”、“明脱暗不脱”，为中介机构招揽指定业务或干扰中介机构执业，党政干部在中介机构兼任职务，以及设立“小金库”、乱收滥支、坐收坐支等问题。同时，对各中介机构服务效率和收费行为进行评议，选择一批服务优质的中介入驻政务中心。
三、主要成效
经过努力，武汉市行政审批制度改革特别是工业项目审批流程再造取得了积极成果，初步实现了审批环节的简约化、审批流程的标准化、审批手续的便捷化、审批过程的快速化。
（一）审批环节大幅减少。经过优化后，工业项目从立项到办理施工许可证，审批环节由原来的31个减少为14个。具体流程如下：（1）企业项目投资核准（由原项目可行性报告审批、立项两个流程合并而来）→（2）办理建设用地批准书→（3）签订土地成交确认书→（4）签订土地出让合同→办理地籍调查（实为中介机构办理）→（5）办理国有土地使用权证→（6）办理用地规划许可证→（7）环境影响审批→排水审查→水土保持审查（由园区集中办理）→抗震审查、墙体节能审查（合并到施工图审查）→（8）消防审查→绿化审查、人防审查、防雷审查、白蚁审查（此四项改为告知承诺）→地质勘探审查（实为中介机构办理）→（9）施工图设计招标审批（仅对政府投资重点项目）→施工图设计合同备案（取消）→施工图审核（实为中介机构办理）→（10）建筑工程图审查（经优化，已纳入国土规划局建筑规划方案审查中）→（11）办理建设工程规划许可证（建筑红线和放线、办理《红线定位册》两项纳入该项一并办理）→办理工程规划验收许可证（实为在验收环节办理）→（12）施工图审查（含抗震审查、墙体节能审查两项）→（13）监理、施工招投标（中标单位由建设单位自行选定）→（14）办理施工许可证。
（二）审批时限大幅缩短。优化后，工业项目落户工业园区，以转让方式获取土地、依法由投资主体确定施工队伍的，全部审批时限为15个工作日；以转让方式获取土地，依法由投资主体自主招标的，全部审批时限为17个工作日；以出让方式获取土地、依法由投资主体自主招标的，全部审批时限为40个工作日；以出让方式获取土地、依法采取招标方式确定施工队伍的，全部审批时限为60个工作日。2012年，上海通用汽车在武汉设立乘用车生产基地，总投资70亿元，建设规模为年产乘用车30万辆。按照原来的审批流程，项目从立项到取得建设工程规划许可证需500多天，而流程优化后，该项目从2012年2月7日发放选址意见书，到2012年5月30日获得建设工程规划许可证，总共只耗时114天，时限缩短了近80%。
（三）审批流程大幅优化。建立施工图并联审查制度，由市城建委牵头组织并提供办公场所，在施工图审查程序上，实现窗口受理，并联审批。公安消防、民防、气象、园林等部门派员参与窗口受理并按各自职能限时完成审查工作。推行土地供应与建设工程规划许可并联审批，进入工业园区的项目办完土地规划阶段手续只需要10个工作日。
（四）审批收费大幅减少。武汉市政府出台了《关于减免行政事业性收费的通知》（武办文〔2011〕40号），减免工业项目落实审批收费共10项。具体为：一是免征的4项：①企业注册登记费；②组织机构代码证书收费；③征地管理费；④城市基础设施配套费。二是实行提前书面告知，要求企业作出承诺，达到标准予以免征的4项：①散装水泥专项基金；②新型墙体材料专项基金；③防空地下室易地建设费；④绿化补偿费。三是减半征收的2项：①白蚁防治费；②生活垃圾服务费（房屋建设项目）。同时，实行收费后移，将现行的审批一项、收取一项，改为在项目最后一个阶段集中收取。
