编外用人是指机关事业单位聘用或者通过第三方机构派遣不纳入编制管理人员的行为，相关人员一般称为“非在编人员”。随着基层任务的增加和工作要求的提升，机关事业单位编外用人现象较为普遍，相关矛盾日益突出。近年来，西陵区为加强编外用人的规范管理，对非在编人员的进口、合同、薪酬、退出等机制进行了探索和规范，实现全区编外用人“总量只减不增、程序全面规范、人员分类管理、部门各负其责”，既保障了工作需要，又控制了财政成本。

　　一、编外用人存在的问题及隐患

　　（一）程序不规范，财政负担重。编外用人存在多渠道多主体用工、聘用模式多样，统筹不够、机制缺乏。一是审批把关模糊。编外用人计划没有明确的审批部门，一般都是“谁出钱谁说了算”，随意性较大，底数总量不清。二是合同签订混乱。人员合同签订的主体多种多样，有的是跟单位直接签订的，有的是跟劳务派遣公司签订的，有的没有签订，合同时间也有长有短，劳动争议案件增加。三是考核机制缺乏。机关事业单位的绩效管理往往没有覆盖到非在编人员，缺乏专门的考核评价标准和机制，有时候存在“干好干坏一个样”“请得进送不出”等现象，非在编人员只增不减，挤占了办公经费，增加了财政负担。

　　（二）保障不统一，队伍流动大。非在编人员的工资待遇没有形成统一的保障机制，人员流动频繁，工作接续困难。一是薪酬标准不一。非在编人员费用渠道多样，各单位之间同类人员待遇水平差异较大，单位内部与在编人员的工资差距也较大。二是福利待遇不一。各单位之间非在编人员在福利待遇、学习进修、管理使用等方面存在差异，有的加入了工会组织，享受与在编人员同等的福利，有的年终有绩效奖，有的什么也没有。三是增长机制不一。有的单位设定有非在编人员工资增长机制，有的没有设定，设定有工资增长机制的单位之间也存在差别。由于待遇保障的差异化，人员稳定性差，行政效能降低。

　　（三）职责不明晰，监管力度轻。编外用人使用刚性约束不强，容易出现工作事故。一是易出“接盘手”。由于缺乏科学的岗位设置，致使少数正式在编人员将份内的事推给编外人员，只动口不动手，形成“临时工干、正式工看”的局面，滋生懒政和漂浮作风。二是易成“背锅侠”。有些机关事业单位不重视非在编人员的管理教育和专业培训，非在编人员长期处于无人问、无人管的状态，任其自然、放任自流，直至“捅出篓子”。近几年，新闻报道的泄密、违纪等“临时工”出事情况时有发生。三是易现“关系户”。非在编人员的聘用不同于公务员和事业单位考试，没有严格的规范程序和监督保障，容易出现“绕道招聘”“关门用人”等情况，不仅不能弥补人手不足，反而成为甩不掉的包袱，影响工作的创新和发展。

　　二、编外用人存在情况的原因分析

　　（一）发展需求与编制保障不相匹配。随着放管服改革和基层治理体系和治理能力现代化建设，工作重心不断下移，基层承担的事项增多，编制和经费保障困难。就西陵区而言，2013年，全市教育体制改革、城管体制改革，财政供养人员增加1倍。2019年，葛洲坝片区社会职能分离移交，承接公共管理职能18类57项，需要编制300名，每年增加财政预算1亿多，在财政体制不变，编制总控不变的情况下，供需矛盾只能靠编外用人方式解决。

　　（二）编制供给与工作实际难以适应。教育、卫健是民生保障重要领域，用编量也最大，非在编人员也最多。主要存在两方面的问题：一方面有编补不上。卫健系统急需紧缺大量的公共卫生服务人才和全科医师，每年招聘计划多数流产，不得不降低门槛使用非在编人员。另一方面无编补不了。尤其表现在教育系统，每学期因生病和生小孩不能上岗的人员较多，超编严重无编可补，不得不临时聘用满足教学需求。

　　（三）法无定规与各行其政消减合力。目前，编外用人尚无自上而下、普适性的专项规定出台，针对编外用人的额度限制、用人审批、进人流程、工资核定、日常考核等管理规范的制定，不同地区结合自身实际采取不同的约束形式，缺乏统一的标准和依据。虽然组织、纪委、编办、人社、财政等各单位对编外用人均有相关职责，但是监管主体不明，操作流程、节点衔接、协作机制不够清晰，违规处理的意见较为笼统，九龙治水各自为政，监管效果不明显。

　　三、西陵区编外用人管理的实践与探索

　　近年来，西陵区按照“全区规范、合同管理；从严从紧、只减不增；区别编内、年度公示；创新方式，以钱养事”的基本原则，对全区非在编人员拉网式清理，出台《西陵区财政供养非在编聘用人员管理办法》《西陵区机关事业单位非在编聘用人员薪酬管理办法》，实现非在编人员规范管理。

　　（一）规范审批程序，严把“入口关”。规范非在编人员计划申报、审核和认定程序，扎紧“入口”。一是严格申报程序。用工单位按照相关规定需要聘用非在编人员的，向区人社局提交《西陵区财政供养非在编聘用人员计划申报表》，提供聘用的依据、数量、专业及岗位要求等。二是严格聘前审核。由区人社局会同区委编办，根据用工单位的工作任务增减和人员工作量的饱和度，对聘用计划额度进行审核。坚持非在编人员的使用与用工单位原在岗编制人员总数挂钩，做到编外用人和编内用人相统筹，非在编人员的聘用计划额度总量原则上不得超过用工单位编制数的 30%，用人结果定期公开。三是严格聘后监督。由区人社局负责收集各单位非在编人员的聘用计划额度，会审后，报经区政府常务会研究同意后确认。后续，由区人社局协调指导非在编人员的招聘、劳动合同的签订，负责对全区各单位非在编人员使用情况进行检查和督导。

　　（二）规范管理标准，严把“质效关”。明确非在编人员的合同、档案、考核、薪酬管理等具体要求，封住漏洞，激发活力。一是坚持劳务派遣。明确非在编人员适用于专业技术(特殊性)岗位、一般管理辅助性岗位、后勤服务性岗位等三类岗位。要求非在编人员必须由用工单位与具有资质的劳务派遣公司签订劳务派遣协议，劳动者再与劳务派遣公司签订劳动合同。用工单位负责对非在编人员建档建卡，进行信息化档案管理。二是坚持谁用谁管。明确由用工单位负责对非在编人员从考勤、保密工作、劳动合同、年度考核、薪酬待遇以及薪酬晋升渠道等方面进行严格规范的管理。非在编人员参加用工单位的年度考核，考核结果分为优秀、合格和不合格三个等次，用工单位可以依照考核结果与劳务派遣人员解除或终止用工关系。明确了8种情形用工单位可以与劳务派遣公司管理的非在编人员解除或终止用工关系，将人员退回劳务派遣公司，4种情形劳务派遣管理的非在编人员可以申请与用工单位解除用工关系。三是坚持薪酬激励。非在编人员的薪酬待遇，根据从事岗位的类别由用工单位与非在编人员在劳动合同中约定，总额由岗位工资、工作补贴和绩效奖金三部分构成。岗位工资，专业技术（特殊性）岗位3130—4330元/月，一般管理辅助性岗位2010—3410元/月，后勤服务性岗位1300—2720元/月。工作补贴标准为300元/月。月绩效奖金标准为人均200元/月，年绩效奖金按照不超过本人两个月工资标准（含岗位工资及工作补贴）发放。非在编人员的薪酬标准，根据物价上涨水平和宜昌市在岗职工实际平均工资增长变动情况，原则上每三年调整一次。用工单位或劳务派遣公司按有关规定为非在编人员缴纳企业职工社会保险和住房公积金。

　　（三）规范部门职责，严把“责任关”。加强组织、人社、编办、财政等部门联动，明确部门职责，形成工作合力。一是区委组织部、区委编办、区人社局负责非在编人员聘用计划额度的核准和监督工作。二是区人社局负责收集各单位非在编人员的聘用计划额度，协调指导非在编人员的招聘、劳动合同的签订。负责对全区各单位非在编人员使用情况进行检查和督导。三是区纪委监委负责对非在编人员管理工作的监督，对违反非在编人员管理办法行为的视情况予以处理。对违规使用非在编人员的单位，视情节予以追究单位主要负责人的责任，并限期清退不按规定聘用的人员。四是区财政局负责对各单位非在编人员的资金使用进行管理，根据区人社局核定的变动非在编人员数量拨付用工单位的非在编人员经费。五是用工单位负责非在编人员的日常管理和年度考核工作，负责办理合同的签订、工资的发放、社会保险的缴纳等事宜，负责及时向区人社局报备非在编人员的变动情况。（西陵区委编办王金华）