荆州机构编制信息
第8期
中共荆州市委机构编制委员会办公室 2017年12月27日
行政审批制度改革
荆州市有序推进“放管服”改革成效第三方评估………龚 劲（2）
强化督察纵深推进“放管服”改革的探索实践…………黄园钧（3）
机构编制管理创新
荆州市严格“三权”稳妥推进城管执法体制改革………邱红云（6）
我市着力推进开发区功能区管理机制创新………………江子嵩（7）
坚持以民为本加快推进生产经营类事业单位改革
………………………………………………………………曹 立（8）
荆州市“三管齐下”提升事业单位登记管理水平
………………………………………………………………李松国（10）
县市区传真
公安县：突出“四个加强”稳步推进事业单位分类改革
………………………………………………………………毛 涛（11）
域外听风
行政流程再造视角下海口高新区极简审批制度改革研究
…………………………………………林一民刘彩虹 李冬青 王江 杨义兵（13）
荆州市有序推进“放管服”改革成效
第三方评估
“放管服”改革是一项牵一发动全身的改革工作,是推动政府职能转变的重要抓手。改革成效如何?不能政府部门自说自话。荆州市委托上海同济大学国信社会服务评估院对“放管服”改革成效进行评估,取得了阶段性成效。
一是坚持试点先行。“放管服”改革涉及面广、项目较多,荆州市本着稳妥推进的原则,首批选择了市直人社、食药、公安、国土、规划、安监、农业、房管等8家单位进行评估试点，为在面上铺开打下坚实基础。
二是坚持评估标准。评估标准体系是开展第三方评估的基础。第三方评估机构按照相关评估理论,以荆州市市直单位行政审批、涉企收费、行政处罚等为核心要素，经过实地调研,设计了专业、科学、全面且可操作、可量化的“放管服”改革绩效评估指标体系及操作手册。
三是坚持问题导向。评估既要总结经验,更要发现问题。只有找准问题,才能对症下药,更好促进“放管服”改革。第三方评估在发现问题上具有公正、客观等独特优势,能够找出一些内部评估不容易发现的问题，并形成问题清单和整改建议,供决策部门参考。
四是坚持督办整改。评估的目的是促进工作。2017年4月荆州市政府办公室印发了《荆州市市级权责清单运行情况督察评估方案》,对评估结果的运用提出要求。督察评估结果由市政府督查室进行通报,并向社会公布。被督察评估单位在通报后的一个月内向市政府督查室和市审改办就通报中的问题反馈整改情况。督察评估中发现的违法违规问题,按照有关规定严肃问责。
（市委编办 龚劲）
强化督察纵深推进“放管服”改革的探索实践
“放管服”改革是全面深化改革特别是供给侧结构性改革的重要内容，从根本上是要转变政府职能，是一场从观念到体制机制的深刻革命。荆州市按照中央“改革推进到哪里、督察就跟进到哪里”的要求，将抓好督察作为纵深推进“放管服”改革的重要方法、手段和举措，从五个方面强化改革督察，确保各项改革政策落到实处，着力打造良好的政务服务环境和便利的营商环境，让企业和群众分享更多改革红利，切实增强获得感。
把握时间节点抓督察。一是制发文件明确时间节点。按照《市审改办关于建立荆州市“一次办好”服务工作进展情况月度报告制度的通知》要求，建立“一次办好”服务工作进展情况月度报告制度，严格按规定的时间节点报送工作进展情况，确保如期完成改革任务。二是专题会议督办改革目标。及时召开全市行政审批标准化工作会议，根据市级和各县市区工作进展情况，对各级各部门落实省市县三级政务服务“一张网”要求进行专项督办，并联合市政务服务办集中培训技术人员，保证12月20日完成上线运行的改革任务。三是明确任务推进改革试点。荆州市作为全省“互联网+放管服”改革、证照清理规范和证照分离等改革试点地区，将在规定时间必须完成的阶段性目标和改革任务予以进一步明确，实行“挂图作战”，制定科学的工作计划表，并结合实际先行先试，确保完成改革试点任务，为面上全面铺开提供借鉴。
列出问题清单抓督察。一是部门自查形成问题清单。将自查作为加强改革督察的重要环节，及时发现问题及时解决问题，推动改革落地生效。在“放管服”改革成效第三方评估中，要求相关部门按照荆州市市级权责清单运行情况督察评估方案开展摸底自查，主要自查通过部门网站、办事指南、政务公开栏、新闻媒体等多种形式向社会公开权责清单情况，承接落实国务院、省政府下放许可事项情况，是否按照权责清单所列行政处罚事项进行处罚情况，年度开展权责清单所列行政检查的次数和相关记载情况，是否按权责清单和涉企收费清单所列征收事项、征收标准实行收费情况，行政审批中介服务事项情况等，列出问题清单，形成自查报告。二是对照清单开展重点检查。由市审改办牵头组成专项督察组，对被督察部门进行实地督察，对照清单开展重点检查。三是分析梳理督促整改。针对全面推进“双随机一公开”监管工作中出现的少数地方和部门工作不积极主动、一单两库进展滞后、不能严格按照规定开展抽查、抽查结果公开方式不够规范等工作中的问题，以及牵头部门重视而所涉部门不够重视、难以形成督办落实合力等面上问题，及时召开分析推进会，分工作进展快慢等层次，分门别类、点名到部门通报“双随机一公开”监管工作现状，起到了进一步深化认识、整改问题、补齐短板、推动监管的作用。
创新方式方法抓督察。一是综合运用多种督察方式。联系改革实际灵活运用日常督察、重点督察、专项督察和全面督察等，力求每次督察和每项督察都取得实实在在的效果。二是运用“互联网+督察”。发挥QQ和微信普及率高、信息传输快、传递面广、工作效率高的优势与特点，树立互联网思维，在确保网络安全的条件下充分运用QQ 和微信督办等平台，实现“线上”及时交流、及时沟通、快速见效的督察目的。三是创新督察方式。开展“放管服”改革成效评估，委托独立第三方机构上海国信社会服务评估院对市食药局、市安监局、市公安局、市人社局、市农业局、市国土资源局、市规划局、市房产局等8个部门开展“放管服”改革成效评估，检验“放管服”改革效果，发现问题，总结经验，整体推动。
严格考核考评抓督察。做到“两个纳入”：纳入部门绩效考核。将“放管服”改革纳入市政府重点督查事项，由市政府督查室、市审改办、市政务服务办按照目标要求和时间节点，对各责任部门工作进展和落实情况进行检查督办。市政务服务办制定量化考核标准，并据此对各责任部门工作落实情况进行考核评价，考评结果由市绩考办纳入部门绩效考核。纳入法治建设考评。对市直相关职能部门和县市区健全权责清单动态调整机制，全面衔接落实国务院和省政府取消、下放调整事项目录；“一单两库一表一细则”全部编制公开，利用省级监管平台实现监管全覆盖等工作进行量化评分，工作落实不力的单位和地方将直接影响考评总成绩。
压实主体责任抓督察。一是督责任。站在推动供给侧结构性改革、优化发展环境的高度，充分认识深化“放管服”改革的重大意义，切实增强责任感。明确各地各部门主要负责人作为“放管服”改革第一责任人，做到改革工作亲自部署、重要方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察。二是督协同。坚持统筹协调，建立督察机制，增强改革协同性。督促相关牵头单位会同有关部门制定具体实施办法，落实责任分工，加强协作配合，形成工作合力。三是严肃问责。掌握各部门“放管服”改革落实情况，按照《荆州市政府政务督查工作实施办法》，结合整治“庸懒症”，对改革工作进展缓慢的加强督办，对工作不力、不能按期完成任务的追究部门主要领导和分管领导责任。
（市委编办 黄园钧）
荆州市严格“三权”稳妥推进
城管执法体制改革
荆州市坚持“清权限权亮权”， 进一步改革和完善城市管理和综合行政执法体制机制，努力提高城市管理和执法服务水平。
一是严格清权。按照中省文件要求清理划转管理职责与行政处罚权。将市园林管理局、市公园管理处职责整体划转；将市市政管理处职责分步划转，首批划转城区城市道路及附属设施管理职责，其他职责划转另行明确。将住建、环保、工商、交通管理、水务、食品药品监管的部分与城市管理密切相关的行政处罚权集中到城管部门。
二是严格限权。严格划分市区两级城管部门的职责权限。强化县（市）、区政府在城市管理执法中的主体地位，实行县（市）、区一级执法，建立“辖区政府全面负责、综合执法部门具体组织、镇街分片实施、社区居民共同参与”的城市管理体系。
三是严格亮权。及时完成城市管理执法权力清单和责任清单的调整公布工作，向社会公开亮明权力和责任。
（市委编办 邱红云）
我市着力推进开发区功能区管理机制创新
荆州市着力破解制约开发区、功能区发展的体制机制障碍，不断推进体制机制创新，优化整合资源，对接发达地区，发挥互补效应，使其成为引领地方经济转型升级的重要载体。
统筹“一城三区、一区多园”建设。全市共设置18个产业园区，每个产业园区确定2至3个主导产业，按照市级统筹、县区主导，优势互补、错位发展，资源共享、互利共赢的原则，构建“一城（中心城区）三区（荆州开发区、纪南文旅区、荆州高新区）”发展格局；实行“一区多园”管理机制，沙市区、江陵县、公安县的产业园以荆州开发区所属产业园冠名，荆州区产业园以荆州高新区所属产业园冠名，各地不再单独设立自己的开发区。
推进跨区域合作共建开发区新模式。推动洪湖市与武汉经济开发区合作共建洪湖新滩经济合作区，该区管委会为洪湖市人民政府派出机构，实行“区镇合一、党政分设”管理模式，与洪湖市新滩镇“一套班子、两块牌子”。社会事务由新滩镇政府负责，经济事务、日常管理及工作任务考核由武汉经济开发区负责。在干部配备上，协商互派, 不断完善管理合作机制。
实行县域内“区镇合一”管理机制。对接荆州市“一城三区、一区多园”发展战略，在湖北公安经济开发区与公安县杨家厂镇实行“区镇合一、两块牌子、一套班子”管理体制，加挂“荆州经济技术开发区公安园区”牌子，综合设置内设机构，推进区镇融合发展。
(市委编办 江子嵩)
坚持以民为本
加快推进生产经营类事业单位改革
生产经营类事业单位改革，涉及干部职工切身利益，改革难度大、问题多，是一块难啃的硬骨头。近年来，荆州采取成熟一个、改革一个的办法推进改革，先后完成市环境科研所、市房产估价所、市国际交流中心、市档案培训教育中心、市洈水工程管理局等事业单位转企改制。同时对市长湖水产管理处、市城建培训中心、市会议中心等一批事业单位进行事企分离改革，职工利益在改革中得到最大保护，转制单位的活力得以有效释放。
一是规范流程抓改革。研究拟订并提请市编委会审定通过《事业单位改革改制方案审批程序》，明确改革流程和各改革成员单位的职责分工。重点强化机构编制、财政、人社等事改主要职能部门的协调配合机制，切实做到目标同一、政策同商、工作同做、责任同担、对外同声。2014年，市环科所作为我市第一家推进改制的单位，起到了较好的示范作用。改制过程中，积极探索国有控股、职工参股的股份制改造模式，职工参股比例达到40%，极大的提高了职工参与改革的积极性。改革后，职工主动开拓环评市场，企业当年经营收入增长60%。
二是化解矛盾推改革。改革之初，相关配套政策不明朗，改革阻力较大。特别是职工的事业养老保险无法有效衔接，成为改革单位反映最多的问题。为破除这个障碍，按照“老人老办法”的原则，妥善解决参改人员的后顾之忧。人员安置也是改革中的难点问题。我市没有简单地把职工推向市场，而是在充分尊重个人意愿的前提下，采取多种渠道妥善安置。市环科所、市房产估价所改制过程中，年龄偏大的职工经其主管部门研究，在系统内其他事业单位予以安置，既推动了改革，又保持了稳定。
三是借力借势促改革。相比省会城市，市、县两级以人才为核心的生产经营类事业单位在市场竞争中不占优势，但拥有一定资源的事业单位却比较容易获得各路资本的青睐。如能把握时机、做好结合文章，改革难题就会迎刃而解。市长湖水产管理处负责长湖的开发和保护，长期以来事企不分、职工身份多样、历史欠账较多，改革困难重重。今年，根据省政府关于高水平建设纪南生态文化旅游区的决策精神，我们积极做好市长湖水产管理处划归纪南生态文化旅游区管理的协调工作，逐一化解市长湖水产管理处的历史遗留问题，切实提高单位改革积极性、为干部职工谋求最大利益。改革后，除保留少部分长湖保护管理人员外，绝大部分人员进入改制后的长湖渔业总公司，改革得以顺利推动。
（市委编办 曹立）
荆州市“三管齐下”
提升事业单位登记管理水平
一是管住事前，再造办事流程。实行服务承诺制，梳理登记流程，列明各事项的办理依据、申请条件、申报材料、办理流程、办理时限等，向社会作出公开承诺。一年来，完成事业单位法人登记共计105件，全部采取网上申请、网上审核、报送纸质申请材料、现场一次办好的方式开展，一次办好率100%。
二是管住事中，优化服务举措。执行一次性告知制度，对各类咨询一次性告知所需申请材料和办事流程。网上提请办理的事项，对审核通过的电话通知下一步办理流程；对审核未通过的，一次性告知需补正的全部内容。对不予受理的，说明理由和依据。严格落实办理时限承诺制，申请材料齐全的情况下，一次办好。
三是管住事后，强化随机监管。依规对249家事业单位法人网上报送的年度报告进行审核及公示，对其中3家未及时报送的事业单位发告知函督办。对事业单位法人公示信息开展抽查，按3%的比例随机抽取7家事业单位，对其中4家实地核查、3家书面抽查，并将抽查结果网上进行公示。
(市委编办 李松国)
公安县突出“四个加强”
稳步推进事业单位分类改革
一是成立专班，加强组织领导。成立了以县长为组长、常务副县长及分管副县长为副组长、有关部门主要负责人为成员的领导小组。制定《公安县事业单位分类改革涉改单位分管县领导包保任务清单》，进一步压实了领导责任。领导小组办公室设在公安县委编办，由办公室牵头抓总，具体负责改革相关日常工作。
二是拟定方案，加强调研协商。一方面加强与所有涉改单位主管部门的协商，建立了书函征求、会商对接等工作机制，广泛听取意见建议，争取理解和支持；另一方面强化与荆州市委编办、周边县（市、区）的工作交流，在吃透上级政策的基础上，积极吸收借鉴好的做法。最终形成了《公安县事业单位分类改革实施意见》，并以县委办公室县政府办公室名义行文下发，将探索承担行政职能事业单位改革、做好公益类事业单位“撤、并、转”、探索公益二类事业单位购买服务改革、完成生产经营类事业单位改革等内容作为此次改革的核心，为改革的实施定下了时间表、路线图。
三是动员部署，加强宣传发动。11月23日，公安县召开事业单位分类改革动员大会，县政府主要领导、县直单位负责人、分管负责人及人事科长近200名干部参会。县领导对事业单位改革的重点工作和重要环节进行了周密部署，对职责分工、机构编制管理、工作纪律提出了明确要求。同时，公安县积极做好舆论引导，通过公安县电视台、公安县政府门户网、公安县机构编制QQ群等途径，多层次、全方位地进行政策宣传，有效解决了各部门认识不清、配合不力等难题，极大减少了改革阻力。
四是统筹安排，加强指导督办。按照“先易后难、分步实施”原则，坚持从实际出发，充分考虑不同行业事业单位特点，安排专人对全县事业单位改革工作进展情况进行及时调度。对全县各部门《承担行政职能事业单位调查摸底表》等相关报送表格、资料加强填写指导，对涉改单位提出的各类政策问题耐心细致进行解答。同时，建立定期通报制度，对改革进展缓慢的部门加强督办，严把时效，督促事业单位改革有序推进。
目前全县已撤销职能弱化的事业单位11家，收回编制32名，将16家职责相近的事业单位合并，减少机构8家，撤销生产经营类事业单位1家，收回编制15名。对公安县城建档案馆等8家取消收费的公益二类事业单位，制定了政府花钱购买服务的方案。
（公安县委编办 毛 涛）
行政流程再造视角下海口高新区
极简审批制度改革研究
林一民 刘彩虹 李冬青 王江 杨义兵
一、海口高新区“极简审批”概述
2015年5月12日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上对“行政审批改革”作出重要部署。同年7月22日，海南省委六届八次全会通过《关于深化改革重点攻坚加快发展的决定》，要求在美安科技新城、博鳌乐城国际医疗旅游先行区、澄迈老城生态软件园等3个园区开展行政审批制度改革试点工作，持续释放改革红利。11月23日，高新区“极简审批”试点改革方案正式获省政府批复实施。方案具体包括以下几个方面：一是实施“规划代立项”。实现高新区美安新城总体规划、控制性详细规划、产业发展规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、生态环境保护规划、水务规划、文物保护规划、交通规划等规划的“多规合一”。二是高新区管委会统一编制美安新城的地质灾害、水土保持、压覆矿产、项目节能等评价评估，以区域性评估取代单个项目评估，企业入园后不需再进行上述评估。三是根据海南省人大常委会有关变通实施行政审批的精神，人防、防雷等事项不再由企业向政府报送审批，而是通过签订投资合同，由高新区管委会代办服务。
为保证“极简审批”在试点区域内顺利实施，实现集中行政审批、整合事中事后监管、实施综合执法，高新区积极探索“一个部门审批、一个部门监管、一支队伍执法”的行政管理体制。具体做法如设置行政审批局（政务服务中心）承担高新区所有行政审批事项，同时协调保障垂管部门、市管部门进驻政务服务中心开展审批服务工作，今后企业、群众只需进一个门就能办理所有行政审批事项；以及设置行政监管局，通过行政监管局将高新区职责范围内的事中事后监管职责进行整合，集中监管高新区所承担的项目审批；此外，还设置行政执法局，承担高新区职责范围内的所有执法工作，做到一支队伍管全区执法工作。
二、行政流程再造视角下“极简审批”的海口实践
（一）行政流程再造
行政流程再造，是指在引入现代企业业务流程再造理念和方法的基础上，以“公众需求”为核心，对行政部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成行政组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应行政部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。行政流程再造的逻辑具体表现为以下几个方面（参见图1）：
图1 行政流程再造的逻辑系统
1.革新与转变行政理念。行政流程再造重视顾客的需求，重视公众和利益相关者，强调以公众为中心。（第一层次）
2.转变政府职能。改变职能交叉重复、多头指挥、中间层次多的状况，做到机构不重叠，业务不重复。（第二层次）
3.组织结构重组。打破部门界限，形成跨部门的网络化协同办公环境。（体制层次：第二层次）
4.再造业务流程。建立以首尾相接的、完整连贯的整合性业务流程来取代以往的被各政府部门割裂的破碎性流程。（第三层次）
毫无疑问，处在第一层次上的行政理念的转变与创新是根源，而处在第二层次上的行政职能、行政体制和第三层次上的行政方法、行政手段和行政能力，则是行政理念支配下应用的结果。
（二）行政流程再造视角下的“极简审批”改革面临的困境
1.“极简审批”制度在空间适用上的局限性
“极简审批”中的亮点之一是多规合一、区域性评估取代单个项目评估，这在地域面积狭小、发展目标相对单一（经济发展）的高新园区有其可行性，因为生态、社会环境差异性不大。但如果“极简审批”要想走出园区，走向全市、全省乃至全国，这一做法就会遇到阻力。普通建制型的行政区域通常空间范围极广、发展目标多元（如既要考虑经济发展又要考虑社会需求）、生态及社会环境异质性比较高，多规合一和区域性评估的难度相当大。
2.审批与事中事后监管事项相对单一
高新区内的活动主体同质性较高，即管委会的服务对象基本是高新技术企业，审批与事中事后监管事项多与企业开工建设发展相关。但普通建制型的行政区域的活动主体异质性极高，除企业外（企业的异质性也会增强）还有大量社会普通公众，涉及这方面的审批及监管、执法事项数量庞大且繁琐。
3.园区外的配套改革尚未跟进，导致“极简审批”无法深入和细化
在高新园区外，改革并没有触动那些更广范围更深层面的组织结构和行政运行程序，包括政治关系、权力关系和监督程序，而这一切都根植于许多部门的第一层次的行政理念尚未转变，进而导致行政职能和体制层次、行政技术和方法层次的改革无法推进。
（1）行政理念层次。许多行政部门忘却设立本部门的初衷，被部门利益所俘获。表现为对自身有利的审批权限不愿下放、面临风险时采取各种方式规避。这种内部性特征是阻碍流程再造的根本原因。
（2）行政职能层次。部分审批职能因相关法律法规的滞后导致无法下放。行政审批改革启动于行政命令，而相关法律法规的修订却相对滞后。
（3）行政体制层次。①纵向上对接不畅。审批与监管工作基本处于一级管一级、归口管理的状况，很多审批监管事项需报市局、省厅或国家部委进行审批，在上级部门并没有进行同步改革的情况下，容易造成审批局对有关政策法规和上级要求难以及时落实到位。②横向上高新区管委会与相关部门的合作不稳定，更多依靠人际关系网络和临时沟通，没有建立制度化平台。
（4）行政方法、行政手段层次。体制性障碍加剧了审批与监管过程中各自为政、标准不统一、资源不共享、重复建设与浪费等问题，各政府层级之间、各部门之间、各业务应用系统之间不能互动而成为各自独立的“孤岛”。目前开展的极简审批还只是对园区内同一个机构内部的业务流程进行再造。
4.园区管委会自身能力与机制尚需提高和完善
（1）人员队伍建设。高新区由于秉持“精简高效”原则，工作人员编制有限，需处理的事项繁多。对于下放的权限存在是否能“接得住”的隐忧。一般情况下，审批权力下放开展的较好是行政审批事项较少且相对简单的部门，而有少数部门由于审批事项专业技术性强、对审批人员的专业素质要求高、工作流程设计难、审批业务量大，往往很难真正实现权限下放。
（2）机构的职能交叉。行政监管局与综合执法局的权限划分不清晰；事前事后监管作为“极简审批”中最为重要的环节，对工作机构的人员编制、队伍的专业素养都有严格要求，但目前来看，监管局人员配备尚不足，职能也不明确。而综合执法局作为事后纠偏的机构，其职能相对单一，且队伍庞大。
（3）审批局目前开展的工作还局限于代办、领办。由于前文所提到的审批权限有限或不完全，企业无法在园区内完成相应手续，需审批局工作人员代办或带领企业工作人员跑市职能部门，这不仅加重了审批局工作人员的工作量，使有限的精力无法投入到更有价值的工作中，而且并没有从实质上减少企业的负担。另外，审批局网上审批功能还不完善，硬件和软件条件上也不平衡，涉及跨层级跨部门的事项无法进行协同审批。
三、行政流程再造视角下“极简审批”改革风险分析
一般来说，进行政府层级越高、涉及部门与机构越多的行政流程再造，再造的过程就越加复杂，所受到的体制性障碍就越大。因此，“极简审批”作为行政流程再造的一个例证，并不能只停留在技术和方法的第三层面，而必须触及更深层次的理念问题、职能问题及体制问题。换而言之，当下的改革，既存在技术问题、管理问题，且更多地要考虑到政治问题。
（一）“极简审批”中的管理问题
行政流程再造的管理问题主要是将职能交叉、流程冗长冲突、繁琐等制约效率的组织结构和工作流程设置问题予以优化解决。核心是提高组织效率和执行力。从“极简审批”来看，之前的改革强调以减少审批数量、强行压缩审批时间、合并相似职能部门、精简人员等方式为主要改革形态，其中核心思想都是提升效率，即改革更多地考虑的是如何提高效率的管理问题。
（二）“极简审批”中的政治问题
以“极简审批”为代表的行政流程再造改革中面临的政治问题极为广泛，主要包括四个层面：第一，政府职能转型与其他社会主体的关系重新界定问题；第二，改革的合法性问题，既包括政治上的合法性（对于政治行为的认同特别是观念上的认同），也包括法学意义上的合法性（主要体现在法律的配套性和自洽性上）；第三，平衡各方面利益和降低政治阻力，确保改革的可持续性；第四，谨慎选择改革优先序和推进战略以实现改革的长期稳步可持续。
1.政府职能转型以及与其他主体的关系问题
在行政流程再造改革中，政府定位、职能改变和重新界定以及与其他社会中主体的关系的调整，不仅是提高政府管理效率、便于管理的需要，而且该问题也是行政流程再造改革中最为核心的政治问题。因为政府职能转型以及与其他社会主体关系的重新界定，实际上是重新划分政府和其他主体的权力边界、重塑权力关系。简而言之，就是“政府是什么”，“政府应该做什么的”，“政府拥有什么样的权力”等一系列新的观念集合。因此，行政流程再造改革必然会对原有行政理念产生影响，并潜移默化地构建新的行政理念。此外，行政理念问题既关系到政治上对改革的认同，也关系到维护改革稳定，减少改革阻力。
2.改革的法律合法性与配套问题
行政流程再造改革最终要形成政府与企业、社会组织、公民之间的新的法律关系和契约关系。所以，它必须要法律形式为最终形态和固化手段，失去法律体系支撑的行政流程再造改革往往无法深入和持久。合法性问题将影响改革的可持续性等问题。
3.利益调整与再平衡问题
行政流程再造在调整政府结构与流程以及与企业、社会的关系时，必然引发与权力相关的各种利益的重新组织和分配，而利益问题往往是阻碍行政流程再造改革能否深入的最大的现实阻力。一旦改革开始并推进至中后期，往往会产生大批的改革失意者和利益受损者。从理论来看，顺利推进的改革应该是帕累托改进的（没有人利益受损），或者至少是部分希克斯改进的（受损者可以得到利益补偿），从现实中也证实了这一点。因此，行政流程再造改革推进中，利益调整与补偿具有特别重要的意义和考虑的因素。
4.局部效率与整个体系效率的提升问题
行政流程再造改革不仅应该考虑局部行政流程的效率，还应该考虑整体行政体系流程的效率，甚至包括整个“政治－社会”系统的效率改善。现实中往往是，局部审批效率虽然加快，然而整体的流程并没有加快多少。这一点既与改革的配套措施相关，也与能否深入持续推进改革，避免改革反复高度相关。
5.改革的优先序、范围以及短期与长期的平衡问题
行政流程再造改革总体上是要实现长期、持续且有序的推进，不能仅追求短期速成而导致长期的不可持续。因此，在改革压力下，如何选择改革范围、确定改革优先序，并制定好短期改善与长期改善的平衡，也是极为重要的政治问题。
由此可见，行政流程再造改革必须考虑以上政治问题。如果为了短期速成，而不考虑这些要素，改革势必难以深入推进，且会承担大量政治风险。
四、行政流程再造视角下“极简审批”风险化解
问题分析旨在提出解决的办法。认识到“极简审批”改革中同时具有管理问题和政治问题的多重复杂性，就需要在行政流程再造改革的设计中进行风险化解的充分考虑。
（一）行政理念再造
理念再造的目的是让政府部门及其公务人员了解流程再造的涵义及意义，明确其重要性，重新思考原有的流程模式和运行机制，以全新的观念重构传统的官僚体制。要坚持顾客导向的政府服务价值观，充分考虑顾客价值。政府作为公共服务机关，其最重要的性质就在于服务，而非施政。政府进行行政审批的根本出发点是为人民服务，而非从人民手中获得利益，因此纠正对行政审批的不正确认识是极简审批制度改革的落脚点。要站在整个地方或国家经济全局的高度来提高审批单位的责任感，意识到对项目的事中事后的监督比前置审批更为重要。
（二）利益调整与再平衡
流程再造涉及的范围很广，这将会对各个部门的权力，或工作人员的利益带来威胁。再加上固有的惰性，将会遭到各方面的抵触和消极情绪。要按照效率导向和部门的政治利益将行政部门进行划分，一方面要通过选择性激励，支持改革者的创新举措；另一方面构建合理的利益分配格局，消减来自既得利益者的干预。这就要求要建立合理的利益分配制度，以尽量减少“搭便车”和“牺牲者”。具体的原则就是对“搭便车”进行惩罚，对“牺牲者”进行补偿。
（三）争取法律体系支撑
“极简审批”这一行政流程再造并非能解决政治体制改革中的所有问题，它在适用范围上有一定的局限，越是往上，行政流程再造的有效范围就越窄，其涉及到的利益分配也是越复杂越难于操作。所以高新区管委会面临的改革任务，不是单靠行政流程再造理论就能解决的。它必须要法律形式为最终形态和固化手段，确保改革的合法性。
五、行政流程再造视角下“极简审批”改革保障措施
（一）获得上级部门的支持
在行政流程再造中，争取中央和省市的支持授权，获得上级职能部门的充分简政放权尤其重要。与企业对比，政府部门间的纵向等级更明确，横向划分更清晰，部门之间的制约性更加强。同时，与企业流程再造不同，在政府部门中，虽然可能流程再造的关键点只在一个部门内部，但在一般情况下，整个流程都将涉及多个部门。因此上级部门的支持将能够使高新区管委会获得更大授权范围，以便其在项目审批及监管中对各部门进行协调。
1.管委会应参照天津滨海新区的做法，积极向上级政府争取，获得中央、海南省委省政府、海口市政府进一步改革授权；希望市政府出台《海口国家高新区“极简审批”制度实施的有关意见》，就“极简审批”的标准、流程、具体步骤等做出具体规定；督促相关市级职能部门加强与高新区在“极简审批”领域的横向合作；各属地职能部门及垂直部门应进一步下放完整权限至高新区，并派人员入驻高新区行政服务中心，与管委会监管局合作，实现事中事后监管的日常化制度化。
2.由市政府出面，建立有效的协调机制。一是纵向上建立省--市—高新区纵向协调机制，通过三级联席会议制度和联络员工作机制，定期召开联席会议，通报情况、分析问题、部署工作、督办调度；二是横向上建立以“‘极简审批’联席会议”为载体的各职能部门合作平台。“极简审批”联席会议以分管市长为组长，高新区管委会主任为副组长，各职能部门正职为成员，定期召开，就极简审批中的横向合作问题进行协调部署。
（二）推进“极简审批”外围改革，倒逼市级职能部门进行流程再造
审批的权限设置、种类划分、数量多少、力度大小、程序安排等，都与政府角色和功能定位直接相关。部门领导干部及工作人员应把主要精力用于抓好经济调节、公共服务等新的职能定位上来。进一步加强对审批所依据的地方性法规、部门规章、地方规章等有关规范性文件清理，及时根据《行政许可法》以及我国行政审批制度改革政策做出调整。
1.海口市级职能部门要进行自查，明示审批及监管流程图，与高新区进行对接。
由于各职能部门掌握本领域审批、监管的具体事项、节点、标准，而高新区由于职能及人员所限，无法了解掌握大量的业务性极强的信息，为了避免这种信息不对称引发的风险，高新区有两种应对方式：一是在市政府支持下，要求相关职能部门派业务骨干入驻高新区政务中心，共同参与事中事后监管，防范相关部门以不在场为由而推诿责任。二是通过职能部门明示的审批及监管流程图，高新区派专人掌握衔接，以便在事中事后监管时及时通知协调相关机构及人员到场。
具体来说，需要5步走；第一步：在全市具有行政审批职能的单位，自行排列审批办事流程一览表，即流程现状图；第二步：在表中标注流程环节中的所需时间、属性（是否法定责任事项）；第三步：在表中标注流程环节中法定审批时限；第四步：清理非法定事项环节，并标注法定事项的承诺审批时间；第五步：制定服务和配套措施，解决清理事项的安排。
2.下放到高新区的权力要完整，使企业可以不出园区即可完成相关手续；入驻园区的工作人员实行首席代表负责制。
极简审批制度改革的生命力表现于审批事项的现场办结率，或者说即审即办率，而即审即办的关键则在于职能部门对园区或派驻首席代表的授权程度。许多案例经验启示，要正确处理职能部门领导与首席代表之间的关系，以及准确把握部门领导对首席代表的授权程度。部门领导向首席代表的授权过程中，应建立统一的授权规范，明确部门领导拥有决定权的审批事项和标准，防止“打得了小鬼，打不了大鬼”的现象；应坚持将与服务对象利益密切相关的关键性审批权授权到位；做到项目和授权到位，使接件、审查、签批、盖章与发证均在中心完成，实行一窗式办结，减少排队时间，真正实行一站式服务；明确授权后部门领导和首席代表各自承担的责任，确保行政审批工作的权责一致。
（三）进一步完善“极简审批”制度，增补事前第三方评估机制和后台服务中心
1. 引入权威性的第三方评估机制，对拟入园和已入园的投资项目进行全方位评估。建议高新区充分利用第三方机构或专家的独立性和专业性优势，对投资项目进行全方位评估和监测，及时发现问题，改进问题，确保投资项目符合政策要求。在拟入园阶段，第三方要重点评估项目可行性；对已入园的项目，重点对其业绩进行动态监测。
2.多部门密切合作，强化事中事后监管，解决五个W问题。针对不同的产业业态和不同企业类型，高新区监管局要制定出详细的监管流程图，根据who--what--when--where--how五个方面对之进行监管。监管主体（who）应包括高新区监管局、属地职能部门、垂直管理部门以及独立的第三方；监管内容（what）要清晰明确；监管的时间节点（when）要把控好，提前与企业沟通；监管地点（where）应是现场，相关人员要走出办公室；监管方式（how）应强调预防而不是追惩。
3.引入后台服务中心，建立企业全程专管员制度。利用QQ群、微信公众号等现代自媒体平台，借鉴天津滨海新区的免费帮办经验，组织若干业务熟练、服务意识强的工作人员组成专管员队伍，每名专管员联系若干企业，负责企业从招商引资、立项审批开始到投入生产经营后的相关事宜，为企业遇到的任何问题提供专门的指导、协调服务。
六、小结
“极简审批”是一定的时代背景催生的新生事物，是在海南独特的地域文化中成长起来的新制度，虽略显粗糙但却不乏创新，虽稚嫩但却充满生命力。作为一种地方性的制度创新，“极简审批”体现了高新区勇于担当，俯身服务的改革魄力，为促进当地经济发展做出了贡献。“极简审批”在空间适用上尚有一定的局限性，它在高新区这种相对空间相对封闭、产业形态相对单一、生态社会结构同质性较高的环境下取得了引人瞩目的成绩，因此我国许多有着类似条件的高新园区或开发区可以结合本地具体情况借鉴参考。在未来五年，“极简审批”改革可分为三个阶段进一步推进：第一阶段是夯实自身基础，从流程从细节上完善制度设计；第二阶段是根据产业布局，设置不同服务模块，为各地高新区或开发区树立标杆；第三阶段是争取扩散影响，向普通建制型行政区域扩散，按照小政府、大社会的理念，为公众提供服务。
（作者单位系海口国家高新技术产业开发区）
审稿 熊善泉 统稿 乔太平 本期编校 江子嵩 黄园钧 E—mail:jzswbb@163.com
