荆州机构编制信息
第4期
中共荆州市委机构编制委员会办公室 2017年6月30日
行政审批制度改革
学习浙江经验 优化政务服务………..….... .......联合考察组（3）
荆州建立权责清单“双评估”制度…………….........龚 劲（12）
我市委托上海国信评估院开展“放管服”改革第三方评估
…………….............................................................龚 劲（13）
机构编制管理创新
严把“三关”确保财政供养人员只减不增.................李松国（14）
县市区传真
荆州区：突出“三个强化”推进“放管服”改革
………………………………………………………… 张榕坤（15）
松滋市：有序推进乡镇政府权责清单制度……………邹 斌（17）
域外听风
成都公证体制改革的思考……………………………向海平（18）
学习浙江经验 优化政务服务
——关于赴浙江学习考察“最多跑一次”改革情况的调研报告
联合考察组
6月5日至6月8日，市委编办（市审改办）、市政务服务管理办牵头组织市政府法制办、市发改委、市工商局、市住建委、市财政局等单位相关负责人并邀请省编办审改处同志，一行11人先后赴浙江杭州、台州、温州学习考察“最多跑一次”改革工作。考察组学到了经验、找到了差距，就优化我市政务服务提出了对策建议。
一、浙江省“最多跑一次”改革主要经验
（一）主要领导亲力亲为。“最多跑一次”改革可以说是浙江省委、省政府的一号工程，该省将“最多跑一次”改革提到践行“以人民为中心发展思想”的高度全力推进。书记、省长把这项改革拿在手上亲自抓，逢会必讲，逢调研必提。今年1月20日，时任省长车俊在《政府工作报告》提出了加快推进“最多跑一次”改革工作要求。2月21日，浙江省政府印发《关于加快推进“最多跑一次”改革实施方案的通知》，全面部署“最多跑一次”改革工作。2月24日，浙江省政府召开第九次全体（扩大）会议，对全省开展“最多跑一次”改革提出了具体工作任务和时间表。市县层面，党政一把手和部门一把手积极响应，亲自抓、亲自部署、亲自督察，在全省形成了积极投身“最多跑一次”改革的良好氛围。
（二）深化改革一以贯之。浙江省“最多跑一次”改革能在广大干部群众中形成共识并取得显著成效，是与全省上下多年来力推行政审批制度改革，坚持以“四张清单一张网”为抓手、进一步加大“放管服”改革力度密不可分的。全省行政许可事项一减再减，环节一简再简，流程不断优化；大量“奇葩证明”“乱收费”“资格鉴定”被取消；大数据应用走在全国前列。过往的成绩为深化改革打下坚实的基础。正是有了这些铺垫，浙江省才有勇气和底气提出“最多跑一次”。
（三）围绕目标重点突破。浙江省紧紧围绕“最多跑一次”这个改革目标，重点从政府服务群众前台界面改造和政府后台内部优化两个方面着手。
1.推进前台界面改造。主要包括：一号咨询、一站导引。“一号咨询”指以“能整则整”为原则，进一步加大非紧急类热线的整合力度，以12345热线为主打造统一的政务咨询投诉热线平台。将12345政务热线平台与浙江政务服务网、各地审批网建立信息互通共享机制，群众和企业可通过“12345”政务服务热线了解相关办事流程、所需材料。“一站导引”指将分散在各部门网站上的办事指南栏目，集中链接到统一办事导引系统，避免因多处入口、内容不一给办事对象造成困扰。通过提供“一口咨询、一站导引”服务，让老百姓在办事前就明明白白、心中有数，避免跑“冤枉路”“无效路”。一窗受理，集成服务。“一窗受理、集成服务”是浙江省“最多跑一次”改革的牛鼻子和主抓手，是打造人性化前台界面、提升群众办事体验的重大举措。主要做法是综合设置受理窗口。一般都设立了投资项目、商事登记、不动产登记、外经贸、综合便民、公安服务、医保社保等7类综合窗口，集中抽调相关部门在编人员落实到综合窗口，由综合窗口牵头单位实行“统一调配、统一管理”，打破部门界线，推行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”集成服务。统一窗口出件时，办事企业和群众可以自主选择自己领取或通过快递送达，快递费用政府买单。通过这项改革，基本实现了审批服务由“一站式”向“一窗式”转变、单一部门独立收件向跨部门综合收件转变、“群众来回跑”向“部门跑”转变。
2.推动后台内部优化。浙江省充分运用互联网+思维，利用大数据技术，打破部门信息孤岛、整合部门资源，较好地实现了“数据多跑路、群众少跑腿”的改革成效。一是以平台整合连通“信息孤岛”。如温州市成立了大数据管理中心，建设了统一的政务云平台，全面推动全市342个信息系统向“一朵云”整合。目前群众办事过程中使用频率最高的28项涉及人口、企业、不动产、社保等数据资源，全部实现归集共享，统一向各部门开放应用，长期困扰“一网”运行的“信息孤岛”问题已得到解决。二是通过网上核查减少无谓证明。部门数据共享后，将原来审批程序中要求群众先跑其他单位开具证明的方式，转为网上内部核查，不需要群众再跑其他部门开证明，变群众奔波为“数据跑腿”。据统计，仅不动产、社保、有无违法犯罪等三类证明转为内部核查后，每年可以减少群众跑腿200万次以上。三是利用数据共享最大限度简化办事材料。通过建立电子证照库、电子材料系统等，全面归集共享证照数据，做到“三个凡是、三个一律”：凡是数据库中已有的信息或证照，一律不再要求办事对象提交相关纸质证照和材料；凡是前一个审批环节已提交的材料，下一个环节一律直接复用；凡是联办需要向多个部门提供的书面材料，一律整合精简为“一套材料”。此举可平均减少审批申报材料1/3以上，大幅减少群众办事繁琐和降低办事成本。四是积极拓展移动端应用，让政务服务“唾手可得”。全面整合各部门自建手机APP和微信服务，将原来分散在各部门的查询、预约、缴费、申报等36个群众生活常用项目，集中汇集到政务服务网一个界面上去，大大方便了群众使用。今年还计划在审批、社保、医疗、教育、交通等领域推出20项以上贴近群众生活的手机应用。同时，大力建设自助办事终端，逐步推行简单且需求量大的个人办事办证事项自助服务，凭一证可在自助终端跨区域咨询、查询、缴费、办事，有效缓解窗口办事压力，节约办事对象排队等候时间。五是市县乡联动，以功能延伸实现“就近办理”。探索网上联动办理模式，选择部分审批事项在市、县两级行政服务中心开展跨级联办（市级部门的审批事项在县级受理）、全城通办（同一审批事项可在任何一个审批中心窗口跨区域受理）试点，比如在商事登记领域，原来要在市、县分头办理、至少跑2次以上的食品经营、医疗器械生产等11个审批事项，现只需通过市或县一个窗口受理、网上流转，让群众跑一次就可办成。同时，加强乡镇（街道）便民服务平台建设，依托浙江政务服务网，探索“村（社区）前台综合受理，县乡后台分类办理，村（社区）统一窗口出件”的服务流程，促进线下线上融合，使农村老百姓足不出村就能办更多的事，做到就近能办、同城通办、异地可办。
（四）分类分批务求实效。浙江省本着实事求是的原则，对“最多跑一次事项”成熟一批、公布一批，确保今年年底前实现“最多跑一次”覆盖80%左右的行政事项。目前已公布两批，其中59个省级单位梳理发布“最多跑一次”事项958项，设区市本级平均1002项，县(市、区)平均862项。公布的“最多跑一次”事项中，分别有5种办理方式：即来即办、网上审批零上门、网上预审、窗口受理快递送达、预约上门服务。
二、荆州政务服务存在的差距
（一）部门服务意识不强。一是以部门为中心而不是以群众和企业为中心。很多部门在开展行政审批时，出发点是如何方便本部门管理，没有考虑群众感受。这在本质上是官僚主义的体现。二是将公共数据视为部门“私有财产”，不愿共享。三是市县两级联动少。由于缺少联动，群众办事在市县之间来回奔波。
（二）硬件建设亟待加强。现有的政务服务大厅面积小、服务设施简陋，舒适性和功能性都不能满足为群众提供优质政务服务的需要。
（三）审批流程尚须优化。有些部门的审批服务流程还比较繁琐，存在“前店后厂”“体外循环”以及授权不到位的情况。窗口受理后还要回到部门研究决定，来回折腾。审批窗口按部门设置，群众办事在各窗口之间跑得晕头转向、重复提交材料。
（四）信息共享严重滞后。目前，各审批部门都有自己的内部专网，技术标准不一，信息不能共享，网上审批工作无法开展，极大制约了互联网+政务服务建设，各种无谓证明、材料重复提交等问题难以从根本上解决。
三、优化荆州政务服务提升群众获得感的对策建议
（一）更新观念，牢固树立以人民为中心的发展思想。行政审批制度改革是政府割自己的肉，是以减权放权的阵痛换取市场的活力和群众办事的便捷。所以，有很多部门改革的积极性不高、动力不足。各部门务必摆正自己的位置，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，对标浙江“最多跑一次”改革精神，以壮士断腕的勇气和决心积极主动推进“放管服”改革，努力为人民群众提供方便快捷优质高效的公共服务。
（二）全面梳理，推进事项进驻全覆盖。相关审批部门要按照“应进必进、进必授权”的原则将公共服务事项和权责清单中的审批事项全部进驻市政务服务中心或分中心。入驻部门必须指定首席代表并充分授权，避免“前店后厂”现象。首席代表应在政务服务中心办公，以便及时审批、提高效率。市政务服务中心要加强对分中心的业务指导和监督考核。对公共服务事项和行政审批事项进行全面梳理，分类分批公布可以一次办结的事项，争取年底一次办结事项达到进驻事项总数的60%以上。
（三）整合资源，打造便民利企服务前台。一是推行“一窗受理，集成服务”改革。可先在投资项目审批和商事登记领域实行“一窗受理”改革，其他领域加快跟进。设立投资项目审批综合窗口，项目业主只需要将所有材料一次性递交项目投资审批综合窗口，由该窗口实行各部门内部流转、部门联办、统一出件、快递送达（可选择）。设立商事登记综合窗口，结合“多证合一、证照联办”改革，实现企业登记注册再提速。二是建立“一号咨询”热线服务平台。由市政务电子办牵头，按照《湖北省人民政府办公厅关于印发推进政府公共服务热线平台资源整合实施方案的通知》（鄂政办函〔2015〕111号）精神，以12345市长热线为基础，整合非紧急类公共服务热线，打造统一的政务咨询投诉热线平台。下一步还要将12345政务热线平台与市政务服务网打通，建立信息互通共享机制，群众和企业可通过12345政务服务热线电话了解相关办事流程、所需材料。
（四）互联互通，构建“一网覆盖、一次办好”的支撑系统。一是加快市政务服务网建设。将各部门网上办事的前端和出口全部整合到市政务服务网，变多网受理为一网受理，推动审批服务事项统一在线申请、在线受理、在线审批。市政务服务网应按照全省统一标准对现有平台进行改造完善，实现与省级平台的互联互通和业务协同，并逐步向省统一平台整合迁移。二是做好市政务服务网与部门业务专网对接。按照《湖北省推进互联网+放管服改革实施方案》（鄂政办发〔2017〕38号）要求，强化市政务服务网与部门电子政务外网及专网的融合对接，建立后台分类流转应用体系，将政务服务网入口的申办事项通过数据共享交换平台实时交换到各部门业务办理系统。部门业务办理系统将办理过程及结果同步回传到市政务服务网。三是建立网上办事统一身份认证体系。按照《中央编办（国务院审改办） 发展改革委公安部 民政部 工商总局关于实行行政审批中公民、企事业单位和社会组织基本信息共享的通知》（中央编办发〔2017〕54号）和《省审改办关于贯彻落实行政审批中公民、企事业单位和社会组织基本信息共享的意见》（鄂审改办发〔2017〕4号）精神，市发改委、公安局、民政局、工商局、事业单位登记局要主动衔接，向市政务服务大厅（网）开放行政审批基本信息，减少重复提交材料，实现信息多跑路、群众少跑腿。四是着手建设统一的电子证照库、电子档案库。建议由市公安局、市政务电子办、市档案局牵头，在人口、法人等基础信息资源库基础上，建立全市统一的电子证照库和电子档案库。通过居民身份证号码、统一社会信用代码进行关联，推动部门业务办理与电子证照库和电子档案库对接，实现办事相关证明材料一次采集、统一存储、共享共用、便于核查。五是利用互联网技术推进行政服务收费电子化。结合非税收入管理改革，改造升级非税收入管理系统，实现与行政审批服务收费全面对接。在市政务服务中心安装自助付费设备，通过支付宝、微信、银联等电子化支付方式，为办事群众和企业提供支付便利。同时，对于政府投资项目所需行政审批中介服务费用，由相关部门负担改为政府直接购买，加快投资项目落地速度。
（五）提档升级，加强政务服务中心自身建设。一是做实政务服务中心，强化代办帮办职能。对于市政府招商引资、重点投资项目，由代办中心实行全程代办服务，解决企业“不会办、怎么办”的问题，减少企业因对办理流程不明白造成的多次跑路，将办理时限压缩至最短。二是做强区级政务服务中心。加大荆州区、沙市区政务服务中心建设力度，打通市区两级审批系统，实现跨级联办（市级部门的审批事项在区级受理，通过网上流转，让群众跑一次就可办成），让群众享受“就近办理”的便利。三是加大政务服务大厅建设力度。按照国家《政务服务中心运行规范》有关要求，对现有市政务服务中心大厅的场地、设施进行改造升级，并启动全新市民中心建设的调研和论证工作。市民中心建成后，可将现有政务服务分中心统一入驻，满足人民群众日益增长的对优质政务服务的需求。
（执笔：市委编办 龚劲）
荆州建立权责清单“双评估”制度
权责清单既要建好更要管好。从2017年起，荆州将对市级行政权力清单和责任清单中的权力行使主体，实施“双评估”制度，即内部开展督察评估，外部引入第三方机构评估。日前荆州市政府印发《荆州市市级权责清单运行情况督察评估方案》，确保权责清单落地生效。
内部评估由市审改办牵头，对部门权责清单制度建设、行政许可事项、行政处罚事项、行政检查事项、行政征收事项、行政确认事项、行政审批中介服务事项是否按照权责清单的要求落实到位进行督察。
外部评估则由市审改办委托第三方专业组织开展，以走访企业、实地考察、座谈会、问卷调查、网络调查、电话及短信等方式，对权责清单所涉行政相对人，包括相关企业、社会组织、居民个人等进行评估。评估内容包括：行政相对人对部门“放管服”改革的总体评价、行政相对人对部门具体改革举措的评价、行政相对人对部门“放管服”改革的建议。
今年督察评估对象为市食药监管局等8家单位，以后逐年增加，实现5年内督察评估全覆盖。督察评估结果由市政府督察室向社会公布。被督察评估单位在通报后1个月内，就通报中的问题向市政府督察室和市审改办反馈整改情况。督察评估中发现的违法违规问题，将按照《湖北省行政权力清单管理办法》和《湖北省行政问责办法》，由市监察局进行严肃问责。
（市委编办 龚 劲）
我市委托上海国信评估院
开展“放管服”改革第三方评估
6月22日，市审改办与上海国信社会服务评估院签订项目合同，对荆州市直有关部门“放管服”改革成效进行第三方评估。
根据省政府和省审改办有关要求，我市于2016年4月完成市级行政权责清单编制并向社会公布。2016年6月以来，市审改办根据《荆州市市级权责清单动态调整管理办法》对权责清单进行了调整，目前荆州市级权责清单共包含行政职权3200项。为进一步管好用活权责清单，2017年4月市政府办公室印发了《荆州市市级权责清单运行情况督察评估方案》，建立“双评估”制度。包括内部评估和外部评估。内部评估指市审改办牵头组建多部门参与的专项督察组，对部门权责清单制度建设情况进行督察。外部评估指委托第三方专业组织开展评估。2017年将对市食药监局、市安监局、市公安局、市人社局、市农业局、市国土局、市规划局、市房管局等8家单位进行“双评估”，以后逐年增加，实现5年内督察全覆盖。
据悉，上海国信社会服务评估院依托同济大学智力优势成立，拥有专职研究人员17人，兼职研究人员60多人，院长郭强系同济大学智库首席战略科学家、社会调查研究中心主任、中国全面深化改革第三方评估蓝皮书发布者。该院成立两年多时间共承担评估项目20多个，具有较为丰富的第三方评估经验。
（市委编办 龚 劲）
严把“三关”确保财政供养人员只减不增
市委编办严把机构设置关、进人入口关、编制到人关，确保财政供养人员只减不增。
一是严把机构设置关，确保机构只减不增。为了从源头上控制财政供养人员的增长，坚决“撤庙、减编”，实行消化财政供养人员与政府机构改革、事业单位分类改革同部署同推进。对新设机构，确因工作需要必须设置的，一律采取“撤一建一”进行控制。对市直事业单位，结合分类改革加大整合力度，精简三分之一。对党政机关积极推进大科室制改革，坚持内设机构工作人员不少于3人，将职能弱化或职责相近的科室予以归并。
二是严把人员入口关，实行编制总量控制。对行政机关进人，切实加大干部内部调剂力度，优先从超编单位调剂解决，既消化了超编也减轻财政供养压力。对消化超编人员任务未完成的单位进人，除接收军转干部等政策性安置人员外，原则上不安排新进人员。对空编单位进人，严格按照“空二进一”“空三进一”原则予以控制，并按照“凡进必考、逢调必审、逢录必严”的要求执行。对事业单位新进人员，自2012年起实行市、县、乡三级联考、全市统一管理。
三是严把编制到人关，加大清理规范力度。按照统一标准建立人员编制卡片，严格实行一人一卡，将编制落实到人，做到编制、岗位、人员一致。所有编内人员全部上网公开，接受社会监督。对编外人员实行分类管理，行政单位、公益一类事业单位的编外人员依法予以清退；公益二类事业单位的编外人员探索实施编制备案管理，将编内人员和编外人员控制在总量之内。
(市委编办 李松国 )
荆州区：突出“三个强化”推进“放管服”改革
---强化职能归并，转变政府职能。一是推行大科室制。推进具有审批职能的政府部门实行大科室制，将原先分布在105个内设科室和二级单位的审批职能归并到44个行政审批科。二是推进教育综合改革。重新理顺了教育系统53家事业单位2735人的编制。全区已有37个部门及所属125家事业单位正在通过改革验收。目前，已有14个部门及所属30家事业单位通过区政府机构改革专项领导小组办公室的验收。
---强化服务下沉，提高服务质效。一是规范流程一站服务。大力推进“五证合一”“多证合一”登记制度改革，规范了“一套材料、一表申请、一窗受理、互联互通、信息共享”的工作流程，简化工商登记程序。基层工商所设立登记窗口，形成服务市场主体“便利注册、一次办成”的格局。二是服务下沉降费提速。在政务服务大厅开设不动产、户政、婚姻、规划、税务等10个办事办证窗口，保留在政务服务中心的审批事项实现90%以上事项零收费，同比法定办理时限可提速50%以上。
---强化监督检查，推动改革落实。一是建立监管联席会议制度。建立了以分管副区长为召集人、41个部门共同参与的加强事中事后监管联席会议制度，制定了工作规则，明确了工作职责。共有11个成员单位向市场主体信用信息共享交换平台上传行政许可信息812条，行政处罚信息96条。二是建立权责清单动态管理机制。制定区级行政权力清单和责任清单动态调整管理办法，进一步规范了权力的运行和监督。三是开展“双随机一公开”监管。目前，23家具有行政检查职能的部门已有15家开展抽查75项，占随机抽查事项的71%。
（荆州区委编办 张榕坤）
松滋市：有序推进乡镇政府权责清单制度
一是试点清权。作为全省10个试点之一的沙道观镇，组织镇机关各办、镇直各单位，对镇政府行使的行政职权分门别类进行全面彻底梳理，填写《试点乡镇行政职权事项梳理情况表》，经市审改办初审后按时上报。先后两次参加省审改办组织召开的编审会，最终形成《通用行政职权目录》和《通用权责清单》。
二是精准确权。由市政府办公室印发通知，组织全市16个乡镇推行政府权责清单制度。针对蓄滞洪区、渡口、地质灾害易发区、文物保护单位和移民安置区等特定实施对象，市审改办在咨询相关职能部门后就相关事项的处理向乡镇提出指导意见。各乡镇组建工作专班，对照《通用权责清单》，全面清理行政职权，提出保留、取消等意见。对确认保留的行政职权，各乡镇规范编制《基本信息表》和《流程图》，实现权力清单和责任清单有机融合。
三是严谨审权。市审改办牵头组建审核工作专班，创建“松滋乡镇权责清单”QQ群，实时为乡镇解疑答惑。专班依法审核各乡镇报送的清单，针对发现的问题及时与有关乡镇进行沟通，确保清单合法、合理、科学、完整。市政府法制办全程参与专班工作，及时对清单进行合法性审查。目前全市16个乡镇1214项行政职权事项正在编码之中，将按程序报请市政府审定向社会公开。
（松滋市委编办 邹 斌）
成都公证体制改革的思考
向海平
自上世纪70年代末恢复重建以来，成都市公证行业在发展过程中不断尝试，几经变革，形成了相对稳定的局面。但是，现有的公证体制已经明显不能适应现代经济社会的发展，成都公证行业亟需革新体制，建立新的运行机制和管理模式，让整个地区的公证事业更健康、有序地发展，使公证制度更好地为社会发展服务。
一、成都地区公证制度的现状
（一）全市公证行业概况
目前，成都地区共有25家公证机构，其中省属公证处3个、市属公证处2个、区（县）属公证处20个，共有234名公证员。2012年，全市公证机构办证总量为47万件，公证收费共计1.35亿元。
（二）成都公证行业存在的问题
1．行业体制差异
一是区（县）属公证处。成都公证行业现行体制为行政、事业、合作三大体制兼容并存。市内公证机构设置基本按照行政区划设置，每个区、县均设有公证处。现在，20个区（县）属公证处共有76名公证员，平均每个公证处仅3到4名。实际上，大部分区（县）属公证处的公证员都在5名以内，其中2个公证处仅有2名公证员，而超过5名公证员的机构仅4个。区（县）属公证处人员少、队伍弱，主动性和开拓性受限。体制、机制的限制致使这些小型公证处执业能力薄弱、办证效率不高，绝大部分涉外件、大件和疑难件都无法办理。体制严格约束、自身规模有限、突破能力不足，种种原因造成这些区、县公证处的公证事业发展相对滞后。
二是事业体制公证处。成都市区内有2家事业单位体制的公证机构，都是改制后成为自收自支的事业体制。两家公证机构受省、市司法行政机关和公证行业协会领导管理。事业体制的公证处对比行政体制来说约束性更小，但事业单位的“帽子”也使这类公证机构在竞争中无法施展更多的市场手段，导致竞争力不强。
三是合作制公证处。近年来，我市的合作制公证处发展十分活跃。作为公证机构发展的市场化体现，合作制公证处成为公证行业发展的重要力量，也带来了新的活力。合作制公证机构虽然也受到司法行政部门的管辖，但是运行模式更为自由。其采用人员收入与业务收费相关联的分配机制，充分调动了人员的积极性。在市场竞争中受到的限制较少，业务竞争手段相对前两种体制公证处来说就更加丰富、有力。
三种体制的公证处机构性质不同、人员身份不同、运作方式不同，导致了执业地位不平等，制约了公证行业的整体发展。
2.机构管理混乱
成都中心城区共11家公证处，属于同区域内多层级设置。其中青羊区是公证机构高度集中的区域，仅一个区内就有6家公证机构，律政公证处、中大公证处和国力公证处为省属公证处，成都公证处和蜀都公证处为市属公证处，蜀信公证处为区属公证处，这些同区不同级的公证机构级别规格不同、具体管理办法不同、执业标准要求也都不同，从这一个区的情况折射出整个成都市公证体制的现状。从实际整体来看，成都市内的公证机构省、市、区（县）三级都在管理，省属公证机构由四川省司法厅管理，市属公证机构由成都市司法局管理，区属公证机构下属于区（县）司法局。各公证处划区域执业，又实行分层级管理，没有一个部门对整个地区的公证机构进行统一监管，同一市场范围内公证机构的地位不平等、公证行业整体发展不平衡。这些公证机构的内部管理也有较大区别，管理人员的年龄、性别、学历、综合素质等方面参差不齐；除此以外，公证机构对自身内部的管理也是有松有严，致使公证机构的发展水平形成明显的区别。
3.公证质量不高
一方面，当前的公证法律法规配套还不够完善，行业协会对公证业务的指导力度仍需加强，公证员在办理公证事项时遇到问题缺乏依据，只能依靠自身摸索办证。另一方面，公证行业对公证队伍的审核考察并不严格，公证员队伍准入门槛还不够高、公证助理人员聘用不规范，公证员和辅助人员在执业活动中职责不清、市场化的竞争形态都可能埋下质量隐患。在实际工作中，有的公证人员行业意识、质量意识、自律意识和诚信意识还未牢固树立；有的公证员为了追求业务量或者是迁就当事人，擅自简化办证程序，压缩办理公证事项的时间，或直接由助理人员代为办证，导致审查把关不严，造成公证质量漏洞；也有个别公证员把主要精力放在跑关系、拉证源上，忽视了必要的政治理论和业务知识学习，导致公证质量问题的产生。
4.社会公信力受损
公信力是公证行业的立足之本，是公证行业生存和发展的基础，直接关系到公证行业的兴衰成败。近年来，发生在成都的将活人公证成死人等事件形成了相当恶劣的社会影响，对公证的权威及公信力造成了巨大的损害。现在，许多公证事项并不是法定必须办理，社会大众办理公证的需求相对被动。在这样的前提下，有的公证员为了保障收入，在经济利益的驱使下不顾职业操守，进行不正当竞争。例如随意降低公证服务收费标准，压价竞争；随意减化公证服务程序和手续；以支付回扣、佣金、返点等方式招揽公证业务等。这些不正当的竞争手段扰乱了市场公平，埋下众多的质量隐患，更损害了公证行业的社会形象，危及行业的声誉以及社会公信力。
二、成都公证行业改革的相关构想
近年来，成都市提出了打造西部经济核心增长极的发展目标，从“交通先行、产业倍增、立城优城、三圈一体、全域开放”五大兴市战略的实施，到“北改”工程和天府新区的建设，全市各行各业在这样的大机遇下都进入了发展的高速期。公证行业作为保障公民合法权益、促进社会和谐发展的重要力量，想要顺应发展需要，必然得进行改革。只有转换传统的发展模式，提升行业整体水平，才能取得促进自身发展和为经济社会发展提供更好法律保障的效果。
（一）改革是行业发展的必然选择
《公证法》颁布以后，司法部发布了一系列指导性文件，都对公证机构的设置调整提出了明确的意见。《关于贯彻实施<中华人民共和国公证法>的若干意见》中提出：司法部和省、自治区司法厅不再设立公证处，设区的市、直辖市市区范围内只能在一个层级设立公证处。《关于做好公证机构设置调整工作应当注意的有关问题的通知》中提出，公证机构设置调整工作要按照相关法律法规和指导文件要求，有组织、有计划地做好省（区）司法厅直属公证机构的移交工作，把纳入调整范围内的公证机构调整到一个层级，不搞变通。在《中国公证事业“十五”发展规划》，司法部更是明确要求:在经济发达地区和中心城市,重点是推动公证处上规模、上层次。
作为国内公证体制改革的成功实例，太原、武汉、广州等地在改革发展中已经取得良好的实效，其经验做法和实际效果都值得参考。成都公证行业要突破现状，可以借鉴成功经验，通过归并层级、统一体制，整合资源、合理布局，统一管理、科学提升等措施，来实现公证行业的整体提升和做大做强，走出更好的发展之路。
（二）公证行业改革的具体构想
1.归并层级，统一公证机构运行体制
依照公证法规定，三级归一级，可将原来省、市、区三级公证机构都统归到市一级管理。撤销成都中心城区的6家区属公证处，将省属公证处移交到市上管理，同时将成都市二、三圈层的公证机构依次撤销，在成都统一建立市属公证处。三制并一制，将原有的行政、事业、合作制三种不同体制性质在归并层级时统一设置为管理程度适中的事业体制。该举措主要目的是突出公证行业的公益性和非盈利性，让公证机构更加适合社会主义市场经济的发展需求。调整后的公证机构都是自收自支的事业体制，规格设定与其实际规模相匹配。
2.整合资源，实现公证市场合理布局
根据公证行业及市场的实际情况，可将成都市区的公证机构整合为五家，按照地理位置进行合理布局。同时，取消区（县）公证机构，通过管理部门的审批在区县设立公证办事机构。新的公证机构按照市场均分的规则建立，以合法、便民、有利规范执业与公平竞争的原则进行分布设置，在相对平等的条件下开展以质量和信誉为主导的竞争，以公益性和非营利性为原则，共同提高水平、发展壮大。机构内部结构全面科学，可依据实际设立相关业务部门，根据专业知识、技术技能等合理调配执业公证员，充分挖掘和调动公证员的工作能力和积极性，确保新型公证机构是整体功能齐全、人员充满活力、专业人才辈出的竞争型集体。重新布局以后，公证行业内各项资源将得到更加合理有效地利用，更有利于实现公证的社会价值。
3.统一管理，促进公证行业整体提升
新建立的公证机构要对内实现规范管理、对外实现可持续发展，就必须在司法行政部门和公证协会的统一监管下，以行业整体的发展提升为前提，建立起统一的标准。
一是统一服务标准。体制改革后，根据实际情况和区域特点，制定公证行业服务行为准则、推广公证行业服务标准用语，制定统一的公证行业服务质量考评标准，对服务承诺、服务态度、服务效率、办证质量及后续服务等方面进行全面规范。通过统一的服务标准和规则，培育公证职业共同体，塑造全市一体的公证形象。
二是统一收费标准。采用专业评估的方式为公证收费制定统一定价，从而进一步规范公证法律服务秩序，为社会群众提供更加规范的公证法律服务。这样，一方面专业性评估的价格可以避免收费的随意性，使当事人办理公证时更清楚明白，维护公证行业诚信为民的形象。另一方面又能严格执行国家发改委、司法部《关于调整公证服务收费标准的通知》等有关规定，使公证收费统一到正常、合理的水平上，有力地维护公证市场秩序。
三是共享信息系统。由成都市司法局指导、各公证机构共同参与，制定电子化公证服务网络系统，统一开展网上预约、申请、缴费、查询等服务，为服务对象提供标准化、专业化的服务。同时，配套成立成都公证信息发布平台，建立客户资料查询系统和完善的办证咨询信息库，实现全市公证类信息的统一管理。建立全市公证黑名单制度，凡是以提供虚假证明材料等手段骗取公证书的当事人，一经查实均列入公证黑名单，有效避免此类事件发生，切实提高公证质量。
四是加强公证人才管理。行业改革后，应当重视专业人才的引进和培养。在行业内建立统一的监管机制，对公证业务进行有力的指导和监察。长期坚持以引进优秀的法学专业类人才为主要任务，重点吸引民法学、经济法学等专业的新人进入公证行业。根据公证业务的发展需要，重点引进外语水平好、业务能力强的涉外专业人才。注重吸收优秀硕士甚至博士等高素质人才。同时，加大现有业务人员的培养力度，进行公证人才储备，为长远发展积蓄后续力量。
五是打造成都公证品牌。由五家公证处联合，共同打造全市一体的公证行业文化，建立领先中西部、在全国有影响力的“成都公证”品牌。从业务建设、市场开拓等基础工作到党建工作、廉政建设、文化活动和宣传交流等，相互交流学习、相互合作促进，通过提升专业实力、搞好公证行业文化建设和对外宣传交流，形成强有力的成都公证行业的品牌力量，促进成都地区公证行业整体团结凝聚、共同奋进的良好效果。
（三）公证行业改革的相关保障
1.组织保障。改革工作要达到力度和深度，就必须争取党委、政府有关职能部门的重视和支持。由省、市司法行政管理部门牵头，在行业改革前建立起强有力的公证改革领导机构。机构领导班子由省、市主管司法工作的有关领导担任，机构成员包括省、市的编办、人事、司法和财政等相关部门人员，以及各区司法工作的主管领导。设立专门的工作机构，可以充分协调各方力量，为公证行业改革的顺利实施提供有力的组织保障。
2.利益协调。坚持原则性与灵活性相结合、思想工作与照顾实际利益相结合的工作方法，对改革整合以后的新公证机构进行科学合理的资源配置和利益协调。通过充分的考察研究，对机构整合中的资产、档案、赔偿金、保险等的清理、交接、保管做出统筹安排、科学分配，为新型公证机构的健康发展打好基础。可建立统一的利益补偿机制，以各区、县公证处三或五年的平均收益作为工作经费，对合并取消过程中变动较大的人员进行利益补偿。
3.人员安置。在调整过程中，涉及人员包含相当一部分的事业编制和公务员编制，因此应充分重视人员收编的问题。可以在认真听取各方面意见的基础上，做好充分的思想政治工作，消除人员思想顾虑，最大限度地协调好机构调整所涉及人员的合理关切和利益，帮助他们解决实际困难。在尊重个人选择的前提下，可允许部分人员调整到相关的司法行政机关和基层司法所等相关部门岗位。原来是公务员身份的人员，既可以选择到新公证处工作，也可以选择留在行政机关。原来合作制公证处的合作人，都可以吸纳安排到新的公证处。除此之外，可由司法行政管理部门与新的公证机构共同研究，派遣公证人员到二、三圈层设置的公证办事机构办理公证业务，保证人员和市场充分匹配。
（作者系成都公证处党支部书记）
审稿 熊善泉 统稿 乔太平 本期编校 黄园钧
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