荆州机构编制信息
第3期
中共荆州市委机构编制委员会办公室 2017年5月19日
行政审批制度改革
荆州市开启行政审批“中介超市”模式……………… 龚 劲（3）
机构编制管理创新
我市加快推进生产经营类事业单位改革…………… 曹 立（4）
推行“大科室制”强化内控机制建设……… … … … 邱红云（6）
县市区传真
松滋市：“三管齐下”抓实事业单位法人年度报告工作
…………………………………………………………… 杨 磊（7）
公安县：找准角色定位 凸显龙头地位
……………………………………………………………毛 涛（8）
监利县：有序推进事业单位分类改革
……………………………………………………… 张敏 吴丹（9）
洪湖市：强化监督检查 着力维护机构编制部门权威
…………………………………………………………潘宗文（11）
域外听风
开展综合行政执法改革 推进城市治理体系创新
………………………………………………………欧阳志国（12）
荆州市开启行政审批“中介超市”模式
行政审批中介服务机构一直被认为是行政审批制度改革的“肠梗阻”，存在着周期长、环节多、收费乱、垄断性强等问题，在很大程度上扰乱了市场秩序，加重了企业和群众的负担。为破解行政审批“肠梗阻”问题，荆州市审改办联合市政务服务管理办公室，创新管理方式，建立起“实体+网络”的双系统行政审批“中介超市”，进一步消除行政审批“灰色地带”，促进中介服务公平、公正、公开。
打造“中介超市”是近年来我市行政审批制度改革的一项创新举措。所谓“中介超市”，就是在一个实体或虚拟大厅，委托方可在其中选择服务提供方。“中介超市”分为实体超市和网上超市两种形式。2016年，荆州市在政务服务中心建成了200多平方米的中介服务超市，已有23家中介机构实体入驻。网上超市则依托湖北省行政审批中介服务平台，邀请全国各地具备资质的中介机构进驻。目前已对相关审批部门工作人员就中介服务管理平台的运用进行了业务培训，5月份正组织力量录入中介事项和中介机构信息，6月开始试运行，为企业和群众提供与审批相关的网上中介服务。
（市委编办 龚劲）
我市加快推进生产经营类事业单位改革
荆州市2013年启动事业单位分类改革以来，市直事业单位由382家精简为284家、减少98家，事业编制由25343名减少到17190名、减少8153名，在编人员由20211人消化到16933人、减少3278人。284家事业单位中划分为生产经营类共35家、定编1546、实有1035人。对分类后的生产经营类事业单位，采取成熟一个、改革一个的办法推进改革，先后完成市环境科研所、市房产估价所、市国际交流中心、市档案培训教育中心、市洈水工程管理局等事业单位转企改制。同时对市长湖水产管理处、市城建培训中心、市会议中心等事业单位进行事企分离改革。以上8家单位共核销事业编制616名、安置分流在编人员464人，职工利益在改革中得到最大保护，转制单位的活力得以有效释放。
一是坚持无缝衔接有序推进改革。研究拟订并提请市编委会审定通过《事业单位改革改制方案审批程序》，明确改革流程。同时对各改革成员单位的职责分工进行明确。重点强化机构编制、财政、人社等事改主要职能部门的协调配合，切实做到目标同一、政策同商、工作同做、责任同担、对外同声。2014年，市环科所作为我市第一家推进改制的单位，起到了较好的示范作用。改制过程中，积极探索国有控股、职工参股的股份制改造模式，职工参股比例达到40%，极大地提高了职工参与改革的积极性。改革后，职工主动开拓周边市州的环评市场，企业当年经营收入增长60%。
二是坚持化解矛盾稳步推进改革。改革之初，相关配套政策不明朗，改革阻力较大。特别是职工的事业养老保险无法有效衔接，成为改革单位反映最多的问题。为破除这个障碍，我市在《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发从事生产经营活动事业单位改革的指导意见的通知》（厅字〔2016〕38号）出台之前，按照“老人老办法”研究制定养老保险的过渡办法。这一办法在推进市洈水工程管理局改革改制过程中发挥了重要作用。市洈水工程管理局整体移交省鄂西圈投有限公司管理后，实行司局一体的管理模式，保留原市洈水工程管理局牌子，对273名在编人员仍维持原有机关事业养老保险不变，对未纳入编制管理的人员及新进职工按企业养老保险政策执行。人员安置也是改革中的难点问题。我市没有简单地把职工推向市场，而是在充分尊重个人意愿的前提下，采取多种渠道妥善安置。市环科所、市房产估价所改制过程中，少数年龄偏大的职工经其主管部门研究，在系统内的其他事业单位予以安置，既推动了改革，又保持了稳定。
三是坚持把握时机适时推进改革。2015年完成市洈水工程管理局移交省鄂西圈投管理后,2016年重点推进市长湖水产管理处的事企分离改革。市长湖水产管理处是农业系统管理的一家事企合一事业单位，负责长湖水域的开发和管理。一个单位、两种性质，干部职工身份多样、待遇多种，历史欠账较多，改革困难重重。该单位自2014年确定事企分离改革方向以来，一直迟迟无法推动。今年，根据省政府关于高水平建设纪南生态文化旅游区的决策精神，纪南生态文化旅游区有意参与长湖的保护、开发和管理。对此，我市积极做好协调工作，化解长湖水产管理处的历史遗留问题，切实提高单位改革积极性、为干部职工谋求最大利益。改革后，25人留在长湖水产管理处、105人进入长湖渔业总公司，管理处和总公司整体移交纪南生态文化旅游区管理。
四是坚持督办指导加快推进改革。在2015年、2016年全省组织的“红顶中介”清理中，市直主动扩大清理范围，共清理出67家“红顶中介”，其中包括23家从事生产经营活动的事业单位。抓住省“红顶中介”检查组督办契机，在纪检监察机关的大力支持下，督促推进改革。对于改革进度慢的事业单位，由市监察局下达整改通知书、限期整改；对于条件成熟但迟迟不改的事业单位，请省检查组上门指导、推动改革。在今年中、省编办开展的生产经营类事业单位经营状况摸底工作中，重点对经营状况较好的单位进行督办，已有水利水电勘测设计院、城市规划设计院、长江大桥管理局等单位制定了比较成熟的改革方案。
（市委编办 曹立）
推行“大科室制”强化内控机制建设
荆州市按照“大综合、大服务、大监管”的原则，先后在市直文广、卫计、食药监、人防等多个部门推行“大科室制”改革，强化机关事业单位内控机制建设，有效解决了单位内部职责交叉、行政效能不高等突出问题，有利于明确岗位职责、理顺业务流程，落实风险防控。
一是重塑业务流程。推行“大科室制”改革，将职能相近的科室整合设置，减少业务办理的中间环节，避免因职责交叉互相推诿，建立精简高效的业务流程。
二是实行业务“AB角”制运转。“大科室制”有利于工作人员在认真做好本职工作的同时，熟练掌握科室的其他业务。遇有繁忙、紧急或重要工作时，AB角可协同办理，提高效率。在工作缺位和空岗的情况下，也能确保工作高效运行。
三是有效防范岗位风险。实现审批、执法、监管、人事、财务等岗位既相对分工又相互配合、既相互协调又相互监督，做到运动员与裁判员的相对分离，有效降低了岗位风险。
（市委编办 邱红云）
松滋市：“三管齐下”抓实事业单位
法人年度报告工作
松滋市委编办积极谋划，多措并举，规范高效地完成了全市403家事业单位法人2016年度报告相关工作，报送率、公示率均达到100%。
一是周密部署，齐抓共管。制发《关于做好2016年度事业单位法人年度报告报送及公示工作的通知》，对报送范围、时间、材料、流程等具体事项进行明确。同时，与市绩考办沟通协调，将年度报告公示工作情况纳入机构编制工作目标管理考评重要内容，增强了相关部门齐抓共管年度报告公示工作的责任意识。
二是依法办理，制度严管。松滋市委编办严格按照《事业单位登记管理暂行条例》和《实施细则》有关要求，细化工作措施，对事业单位的名称、开办资金、经费来源、资产损益情况等进行认真审核，做到当日提交当日审核；针对提交材料不全、信息填报不规范、报告内容不符合要求的单位进行回退整改；对不按规定报送、年度报告内容与事实不符的个别单位，下达《责令改正通知书》，责令限期改正。同时，对机构撤销、有关事项变更的事业单位，依法按照有关规定予以注销或变更登记。
三是强化监管，优化服务。年度报告报送结束后，采取随机抽取的方式，对部分事业单位的年度报告内容和登记事项进行书面抽查和实地核查。对违反事业单位年度报告规定的单位列入异常情况名录予以冻结，将该单位及其法定代表人列入失信名单上报统一信用信息共享平台。在强化监管的同时，及时在QQ工作群上公布操作步骤、流程和常见问题及解决方法，实行一次性告知，开展上门服务，切实提升年度报告工作效率。
（松滋市委编办 杨磊）
公安县：找准角色定位 凸显龙头地位
一是完善制度建设，确立龙头地位。以建立健全各项管理制度为主抓手，制定《公安县机关事业单位“吃空饷”人员处理意见》，对全县194名“吃空饷”人员予以“停饷断奶”;制发《关于收回事业单位空余编制的通知》，对全县133个事业单位的1532名空余编制予以收回;制发《公安县县直部门“三定”规定执行情况评估办法》，进一步优化了相关部门的主要职责、内设机构和人员编制。
二是健全实效管理，维护龙头权威。坚持部门联动。对未经编制部门审批而使用编制的单位，财政部门不将其人员纳入财政预算，人社部门不办理工资、保险等手续，组织部门不受理干部任职申报。坚持刚性管理。在机构设置上坚持“撤一建一”，人员编制使用上遵循“多空少进”和“只出不进”的原则，2011年至2016年，共减少财政供养人员2059人。坚持从严把关。关口前移、靠前管理，凡涉及机构编制事项，由县委编办一家审核把关。近两年对各部门提交的近200份请示进行严格审核，退回其中不符合机构编制相关管理规定的请示100余份。
三是强化自身建设，塑造龙头形象。更新工作理念，着力提升机关干部素质。加强调查研究，变“坐在办公室接报告，等着开会下批复”为“积极调研摸情况，深入研究提建议”，极大增强了研判机构编制重点难点问题的前瞻性和主动性。在全县年度绩效考核中，实现了优秀等次“四连冠”。
（公安县委编办 毛涛）
监利县：有序推进事业单位分类改革
近年来，监利县有序推进事业单位分类改革工作，全县事业单位由501个减少为392个、减少机构109个，编制数从17732名减少为17143名，收回事业编制589名。
一是充分调研，科学拟定改革方案。监利县委提出了“大力撤并减事业单位，事业单位数量至少要精简20%”的目标，县委编办到每个行政主管部门和事业单位调研摸底，征求部门意见，与事业单位的主要负责人沟通。经过3次县编委会议研究，2次县委常委会议讨论，制发了《关于监利县县事业单位类别划分及改革意见的通知》，指导全县改革。
二是清理规范，严格执行改革政策。对编制过少、职能单一、设置重叠、人员老化的事业单位予以撤销或整合；对生产经营类的事业单位，能立即转为企业推向市场的，一律退出事业单位序列，不能立即转为企业的，给予2年的过渡期；对认定为“红顶中介”的事业单位，一律要求予以撤销或改制。经反复协商，县委编办重新规范核定了事业单位的机构名称、职能职责、人员编制、内设机构、领导职数等。
三是定期督办，着力促进改革落实。借助督查的手段，倒逼改革方案落实生效，县委督查室每周五从县委编办获取最新的事业单位分类改革进展情况，对进展缓慢的单位及时进行督办通报，督促有改革任务的事业单位按时间节点落实改革方案。
四是联合检查，全面评估改革成效。县委督查室与县委编办联合组成两个工作专班，对全县26家涉改的行政主管部门进行了检查评估，通过“听”“看”“查”“谈”等方式，了解各涉改单位是否开展了“三会一谈心”（党组会议、班子会议、干部职工大会、涉改人员交心谈心），是否做到了“五合一”（人员合一、财务合一、场所合一、牌子合一、印章合一），对落实不到位的进行现场督办整改。
（监利县委编办 张敏 吴丹）
洪湖市：强化监督检查
着力维护机构编制部门权威
一是加强监督检查制度建设。出台了《洪湖市事业单位编制管理有关规定》，进一步明确机构编制管理权限和程序，做到有章可循，有规可依。拟定了《洪湖市机构编制管理部门联动机制实施意见》，形成组织、编制、审计、财政、人社等等部门相互协同的长效机制。会同市纪委、监察局印发了《洪湖市机关事业单位“吃空饷”人员处理办法》，严肃督察问责，对有关违纪人员进行了处理。
二是开展机构编制专项核查。采取多种方式开展机构编制专项核查工作。2017年4月，联合财政、人社、审计、教育等部门，对全市94所学校进行教育资源集中核查。制发了《关于核定中小学教职工编制实施意见的通知》，就开展核查工作的目的、原则、标准、范围和步骤进行了明确。坚持每校必到、每班必查、每师必核，全面覆盖，不留死角；做到不打招呼、不提前通知，进行突击核查。通过调研核查，全面摸清了教育系统教师、学生、学校资源情况，查处了脱岗人员36名，锁定借调教师人员，责令教育部门按改革要求设立中心学校管理机构，合理配备行政管理和后勤岗位人员，推动了教育事业健康、协调、可持续发展。
三是查处机构编制违纪违规行为。及时查处群众举报案件。开通“12310”举报电话，2015年以来共受理各类形式的举报33件，每件都及时答复，处理结果群众满意。做好“吃空饷”专项整治工作。联合市纪委、人社局、财政局在全市各级党政机关、人民团体和事业单位开展“吃空饷”专项整治，共清查出吃空饷人员300多名，并注销编制，督促人员返岗170多名。深入开展监督检查活动。2016年，对同级部门（单位）机构编制执行情况进行了全面检查，查处了洪湖市食药监局擅自分设机构、违规调动人员案件。通过上门督办、下发整改通知书、暂停受理机构编制业务、市领导约谈等办法，督导洪湖市食药监局将违规分设的机构撤销、违规调整人员整改到位。去年共注销违纪违规人员编制46名，其中行政编制人员4名、事业编制人员42名；消化整改超职数配备领导干部235名，其中领导职数58名、非领导职数177名。
（洪湖市委编办 潘宗文）
开展综合行政执法改革
推进城市治理体系创新
欧阳志国
一、贵州省综合行政执法改革的实践探索
2000年，贵州省在贵阳市启动城市管理领域相对行政处罚权改革试点；2001年，在卫生领域推进技术支撑与行政执法监管相分离；2004年，在农业领域内实现综合执法；2005年，在部分县（市）林业领域探索综合执法试点；2010年，在市（县）文化领域内推进综合执法；2014年，在县（市、区）市场监管领域实行综合执法；2015年，在仁怀市等3个市开展综合行政执法体制改革试点；2016年，在贵阳市启动商务综合执法改革试点。综合执法改革归纳起来主要有以下三种方式：
（一）执法权跨部门集中。将分散在不同部门、关联性较强的执法权，经贵州省政府授权，从原来的部门调整到其他相关部门。比如在城市管理领域，将涉及城市管理的市容环境卫生管理、城市绿化、市政管理、无照商贩管理、侵占城市道路行为管理等方面的处罚权集中由城市管理执法机构行使。2015年仁怀等3个市试点在上述城市管理领域集中的执法权基础上，又集中了农林水、文化旅游等共15-18个方面的执法权。
（二）执法权部门内集中。将部门内分散由不同执法队伍承担的执法权在部门内集中，并整合执法队伍。如将农业（畜牧、渔业）等主管部门下属分散由多支队伍承担的农作物种子、基本农田保护、肥料、农药、农机管理等17个方面的处罚权集中统一行使，将林业部门下属分散由多个机构承担的执法权集中统一行使。
（三）部门合并执法权集中。结合政府机构改革，推进大部门制改革，将执法监管内容相近或关联性较强的部门合并，相应地整合执法权。比如2009年市县政府机构改革中，将文化、体育、广播电影电视等职能整合，组建大文化管理机构，集中行使原来各部门所有的执法权；将农业、乡镇企业、畜牧兽医、农业机械等机构整合，组建大农业管理机构，集中行使原来相关部门所有执法权。2014年市县政府机构改革中，将工商、质监、食药监机构和职责整合，组建市场监督管理机构，统一行使市场监管涉及到的工商、质监、食药监的执法权。
二、综合行政执法改革中存在的问题
贵州省通过积极探索综合行政执法，推动整合了执法力量，提高了执法效率，成效明显。同时改革也面临着一些问题。
（一）执法治理方式转变。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设，这对深化行政体制改革提出新的要求。政府、社会、公众都是治理主体，按照简政放权改革方向，尤其是在充分发挥市场、社会的作用，激发市场、社会的创造活力，加强事中事后监管，提高政府管理科学化水平的背景下，政府如何参与治理，传统的事后处罚的执法治理方式必须改变。
（二）如何划分执法层级。长期以来，省、市、县三级政府职能上下对应、“职责同构”运行。执法机构按照“队建制”模式，省级设“总队”，市级设“支队”，县级设“大队”，形成了省、市、县三个执法层级。特别是省级政府直接执法，对下级执法干扰过多，且重复执法，导致执法重心无法下移，执法监管责任无法落实。为此需要结合不同层级政府的职责重点，处理好省与市（县）、市与市辖区之间的关系，科学划分不同层级政府执法职责。同时，随着经济、社会的快速发展，人口规模日益增大，还需处理好县级与乡镇（街道）之间的关系，解决乡镇（街道）执法监管职能缺失问题，发挥乡镇（街道）就近就便执法管理的作用。
（三）如何确定执法范围。推进跨部门综合执法，首先面临的是如何确定综合执法范围的问题。目前不少地方的基本做法是“6+X”，即市容环境卫生、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理6个方面，加上其他若干方面需要集中的执法权。一般情况，综合执法的范围越广、执法主体就减少得越多，执法中推诿扯皮现象就越少，执法效果应越好。然而实践中，由于各部门管理对象差异性大、管理内容专业性强，有的执法事项综合执法机构无力承接；同时，由于过多的执法权纳入综合执法的范围，导致执法管理幅度过大，综合执法机构也无暇顾及。因此，综合执法范围也不是越大越好，如何确定合理的范围需要实践检验。
（四）执法与管理的关系。狭义的执法权，一般指行政处罚权和相应的强制权。改革中，执法权调整主要是对处罚权及相应的强制权调整。由于长期以来形成的审批—监管—处罚模式很难短期改变，综合执法改革往往是将处罚权从行政管理中剥离出来，与行政许可权或监督检查权等分离，造成管罚分离。这导致在实际运行中，管理部门只负责监管，缺少事后监管的处罚手段；综合执法部门只负责处罚，达不到事后监管的目的。同时，为解决处罚与监管之间割裂的问题，往往建立协调配合机制，而这又增加了沟通协调的环节和成本。
三、进一步推进城市管理综合行政执法的方向和思路
城市管理与其他领域的综合执法改革一样，也面临着执法职能转变、执法层级划分、执法范围确定、执法与管理统一等问题。2015年印发的开展综合执法体制改革试点的指导意见，为推进改革提供了基本遵循，指明了改革的方向。
（一）推动执法治理方式转变。围绕提高城市治理能力的目标，准确定位城市管理执法职能，推动执法治理方式转变。一是按照“放管服”的要求，推动城管执法职能“瘦身”和“健身”。结合权力清单制定，清理城市管理执法职能，推动执法监管端口前移，严格规范执法行为，把该放的权力坚决放到位，把该管的事项坚决管住管好，提高城市公共服务能力。二是引入市场机制和社会力量。将城市管理执法中大量日常的、一般性的管理事务交给社区，鼓励支持市民自愿参与城市管理事务；探索将城市管理中部分执法职能交给适宜的社会组织。
（二）科学划分不同层级执法职能。根据不同层级政府的职责重点，科学划分不同层级政府的城市管理执法职能，进一步减少执法层级。省级住建部门主要负责对市县城市管理执法的规范化建设、执法的监督指导，不承担具体的执法工作，不再保留省级执法队伍。推进城市管理市或市辖区一级执法。由市级承担执法工作的，区级不再保留城管执法队伍；由辖区直接执法的，市级要加强执法监督指导。同时，根据经济社会发展情况，推进城管执法重心向乡镇（街道）延伸，因地制宜赋予乡镇（街道）执法权，让乡镇更有效地就近就便执法。
（三）合理确定综合执法的范围。综合执法改革目的是整合执法资源，解决多头执法问题。除将中央框定的6个方面执法权外，其他方面的执法权应审慎纳入，避免因推进综合执法又产生新的问题。按照接得住、管得好的目标，综合考虑执法管理的手段和执法管理幅度等因素，确定综合执法范围。一是与城市管理关联性很高的执法权可纳入，主要是与城市管理和市民生活联系紧密的执法权。二是专业性适宜的执法权可纳入，主要是日常生产生活中经常发生、执法专业性不强，对技术支撑要求不高的执法权，其他专业技术性很强、与部门工作联系紧密的执法权不应纳入。
（四）理顺管理与执法的关系。执法与审批监管等职能密不可分的，实际运行中更是相互交织。推进综合执法，应处理好审批、监管与执法的关系，避免运行中交叉重叠或盲区。一是要做到城市“管理”与“处罚”职能有机统一，能够同时划转管理与执法的，应同时划转。在推进市政公用、园林绿化、城市管理领域大部门制改革的同时，有条件的地方应推进规划、建设、管理一体化，避免执法与监管脱节的问题。二是在城市管理执法中确实难以同时剥离执法职能和管理职能的，应探索建立高效协调配合的机制，理清城管部门和行业管理部门的职责边界。
（五）协调推进相关配套改革。一是加强城市管理执法规范建设。结合权责清单制定，梳理执法权限，统一处罚标准，规范执法自由裁量权，加强执法监督管理。二是改革创新城管执法手段。运用互联网+、大数据等信息技术，结合智慧城市建设，改进和创新执法监管手段，提高城管执法的效率。三是提高城管执法队伍素质。通过规范城管执法人员的进入渠道，严格执法人员资格管理，加强执法人员的培训，提高执法人员业务素质，提升执法监管的能力。
（作者系贵州省编办副主任）
审稿 熊善泉 统稿 乔太平 本期编校 江子嵩
E—mail:jzswbb@163.com
