荆州机构编制信息
第2期
中共荆州市委机构编制委员会办公室 2017年4月18日
行政审批制度改革
权责清单既要建好更要管好………………………… 龚 劲（3）
机构编制管理创新
长湖水产管理体制改革加快推进…………………… 曹 立（5）
县市区传真
荆州区：舞好编制龙头 清理规范聘用人员……… 张榕坤（7）
沙市区：推行大部门制改革 盘活机构编制资源…… 唐 菊（9）
江陵县：全面推进宣传系统大部门制改革………… 何 媛（10）
域外听风
公立医院编制管理备案制的思考……… … 郭子华 李 萍（11）
徐州市新沂市制定公立医院备案人员管理办法…江苏机构编制网 （16）
权责清单既要建好更要管好
清单管理具有具体明确、便于操作、可检验性强等特点。在行政管理领域推行清单管理，不仅能提高政府部门行政效率，而且可以规范公共权力运行、促进政府职能转变。李克强总理强调，要全面实行清单管理制度，把全面实行清单管理制度作为深化“放管服”改革的重要抓手，建立规范政府权力和责任的“总台账”，将所有权责事项都详尽地列入清单，明明白白向社会公布。至2016年底,全国31个省份已全部公布省级政府部门权力清单。公布权力清单只是迈出了清单管理第一步。如何进一步管好清单，最大限度发挥权力清单作用，需要各级政府不断探索和勇于实践。
动态调整是管好清单的基础。根据唯物辩证法观点，事物都是不断发展变化的。权力行使的法律依据、作用对象等也是如此。为此，必须对权力清单和责任清单进行相应的动态调整，这是管好权责清单的一项基础性工作，必须做好。为了促进权责清单动态调整的制度化、规范化和程序化，荆州市政府制定了《荆州市市级行政权力清单和责任清单动态调整管理办法》。办法对动态调整权责清单的职责分工、申请材料、申请程序等作出了明确规定，有利于对权责清单进行及时规范调整。按照该办法，荆州市2016年取消调整了50项行政权力事项，确保了清单的合法性、时效性和权威性。
严格督察是管好清单的关键。“一分部署，九分落实。”有没有落实？落实得怎么样？还要靠严格的督察来检验。权责清单不能仅仅印在文件中，挂在网络上，还要深深印在政府公务人员的内心里，体现在人民群众获得感上面。为了促进政府部门严格按照权责清单履职尽责，切实让清单利企便民，荆州市制定了《荆州市市级权责清单运行情况督察评估方案》,2017年对市食药监局、市安监局、市公安局、市人社局、市农业局、市国土局、市规划局、市房管局等单位进行督察评估，以后逐年增加，实现5年内督察评估全覆盖。方案以充分发挥权责清单在规范权力运行、厘清政府与市场边界、建设法治政府和服务型政府等方面的作用为目标，坚持依法依规、客观公正和统筹兼顾基本原则，由市审改办牵头对政府部门权责清单制度建设情况以及权责清单中的行政许可事项（含其他类中的审批事项）、行政处罚事项、行政检查事项（含随机抽查事项清单）、行政征收事项（含涉企收费事项清单）、行政审批中介服务事项等内容进行全面督察。通过督察促落实，确保权责清单落地生效。
客观评估是管好清单的重点。督察只能解决政府部门有没有落实相关制度和政策措施的问题，至于改革成效如何，群众满意不满意的问题，不能由政府部门自说自话。引入第三方进行客观评估是比较可行的办法。《荆州市市级权责清单运行情况督察评估方案》对第三方评估作了安排部署，要求由市审改办委托第三方专业组织开展评估。评估对象包括权责清单所涉相关企业、社会组织、居民个人等；评估方式包括走访企业、实地考察、座谈会、问卷调查、网络调查、电话及短信等；评估内容主要是行政相对人对部门“放管服”改革的总体评价、对部门具体改革举措的评价以及行政相对人对部门“放管服”改革的建议。第三方评估具有比较独立、客观的特点，可以让企业群众没有后顾之忧，说出自己的真实感受。这有利于政府部门号准改革脉搏，拿出对症处方，与人民群众一起把“放管服”改革不断推向深入。
强化问责是管好清单的保障。动员千遍不如问责一次。督察也好，评估也罢，最终都要落实到对结果和成效负责上来才真正有效。没有问责就难有担当，就难以落到实处。《荆州市市级权责清单运行情况督察评估方案》对督察评估结果的运用作了严格规定，要求由市政府督查室对结果进行通报，并向社会公布。被督察评估单位在通报后的一个月内向市政府督查室和市审改办就通报中的问题反馈整改情况；督察评估中发现的违法违规问题，按照权责清单管理的相关法律法规由市监察局进行严肃问责。只有将督察和评估中发现的典型问题严肃查处，责任才能压下去，权责清单制度也才能真正立起来。 （市委编办 龚 劲）
长湖水产管理体制改革加快推进
市长湖水产管理处是农业系统所属的一家事企合一事业单位。一个单位、两种性质，干部职工身份多样、待遇多种，改革困难重重。根据市委、市政府的安排，经过半年的谋划、酝酿和实施，该单位事企剥离改革和人员竞争上岗已基本到位。现有140名在编人员中25人留在市长湖水产管理处，105人安置到市长湖渔业总公司，其他离法定退休年龄5年以内的10人逐步过渡到退休年龄后再办理退休手续。
一是制定改革方案。制定方案是推进改革的关键一步。编办、人社局、财政局、国资委、公积金中心等相关部门多次上门指导、研究方案。在争取职工利益最大化和政策利用最大化的基础上，形成初步方案。同时及时召开职工代表大会，征求职工意见。在此基础上，农业局党组认真讨论方案，方案形成后向市政府分管领导汇报，政府分管领导又召集相关部门负责人对方案进行讨论，最后形成的方案报市政府常务会议审议通过。从提出初步方案到方案审议通过，历时2个多月，10多次修改完善，最终的方案，可操作性强，干部职工满意。
二是完善配套政策。按照抓住主要矛盾，解决主要问题的思路，对职工诉求在政策允许的范围内，都给予了考虑和照顾。一方面，全员参加新的机关事业养老保险，解决了100多人事业编制身份却参加“小三场”非农工保险问题；对长期在长湖承包渔塘、户口已转入长湖但未参保的承包户，参照农业“小三场”改革政策解决了参保问题；另一方面，有效化解老职工的改革顾虑，对长期在处机关及渔政站工作，离法定退休年龄不超过5年的人员，经本人申请，可提前离岗，纳入市长湖水产管理处管理。坚持把职工利益放在首位，得到了干部职工的高度认可。
三是加快体制调整。根据市委、市政府关于高水平建设纪南生态文化旅游区的精神，统筹考虑长湖的保护、开发和管理，经市编委会研究同意将事企剥离后的市长湖水产管理处和市长湖渔业总公司隶属关系由荆州市水产局管理调整为纪南生态文化旅游区管理。市人社局、市农业局正抓紧做好有关保险的衔接、协调工作。市委编办、纪南生态文化旅游区正抓紧研究有关职能职责调整和机构编制方案，推动改革尽快到位。
（市委编办 曹立）
荆州区：舞好编制龙头 清理规范聘用人员
为规范全区机关事业单位用人行为，严肃组织人事工作纪律，荆州区以编制为龙头，以机构编制监督检查为手段，在机关事业单位开展清理清退编外人员，解决了部分单位无人干事、无事可干的问题，使人员管理更加规范。目前，第一批507人已全部清理，第二批219人正在办理手续。
——主动谋划，当好参谋。编办在充分调研的基础上形成初步工作方案。区委、区政府制定《清理规范机关事业单位编外聘用人员工作方案》，下发《关于清理规范机关事业单位编外聘用人员的专题会议纪要》，由各用人单位在规定时间内，负责完成清理清退工作。
——编制先行，分步实施。一是调整行政机关编制和领导职数。根据部门职能变化，对区党政群机关、人大、政协机关和直属事业单位的编制进行了重新调整。二是调整规范事业单位设置。根据各事业单位（不含医疗机构）的职能和工作任务，重新划分类别、核定了机构设置、机构级别、经费渠道、人员编制和领导职数等事项。进一步锁定了各单位的编制数，为清理临聘人员打下基础。
——依法依规，稳妥推进。一是保障待遇。用人单位负责补发被清退人员的历欠工资，财政负担工龄补偿金、欠缴养老保险费、医疗保险费。二是尊重历史。对“政策要求”、“政府行为”形成的编外人员暂时保留，如大学生村官、“三支一扶”、“公益性岗位”、有规范人事手续等无编人员。
——舞好龙头，规范管理。根据区委、区政府对编办既管好编内人员、又管好编外人员的要求，在清理清退临聘人员后，对暂予保留的聘用人员进行规范管理。一是对编外人员实行备案管理。属政策保留人员需经人社部门认定后报编办备案。备案管理分为两类，一类是按照机关事业单位养老保险制度改革的有关政策，对有规范人事手续的无编人员实行“编制备案”管理；对其他临时聘用人员实行“编办备案”管理。备案管理的人员冲抵所在单位的编制数，所有人员均在编制管辖的范畴内。二是将挂职人员纳入编制管理。各单位在编制未满员的情况下，因工作需要，从下属单位或其他部门借用人员时采取挂职的形式，挂职的人数由编办审核确定，挂职人数冲抵所在单位的编制数。挂职人员均由组织部门统一办理手续。
（荆州区委编办 张榕坤）
沙市区：推行大部门制改革 盘活机构编制资源
沙市区在坚持不突破机构编制总量的情况下，向深化改革要编制，积极推行“大部门制”“大科室制”改革，整合盘活机构编制资源。
推行“大部门制”，大力精简机构。按照精简、统一、效能的原则，将相同或相近的职责交由一个部门履行，减少部门职能交叉和多头管理，变部门之间协调为部门内部协调。如将政法委与司法局合署办公，将农业、林业、水利、水产四局整合，将区新闻中心与区委办、区政府办部分机构整合等等。近年来，共精减区直一级部门13个，减少内设机构37个，政府工作部门由22个减为18个，政府直属事业单位由6个减为3个。在事业单位分类改革中，将区农林水局、区人社局、区卫计局部分二级事业单位进行整合，减少事业单位18个。
推行“大科室制”，充分整合人员。区委组织部率先实施，按照原则上一个科室3名编制的要求，将11个内设科室整合为4个科室，并将这一做法推广到所有改革单位，对改革整合新设立的单位，一律按大科室制设置内设机构。通过实行大科室制，减少内设机构37个，进一步解决了区直机关行政编制太少、人员分散、力量不足的问题。
（沙市区委编办 唐菊）
江陵县：全面推进宣传系统大部门制改革
近年来，江陵县把大部门制改革作为推进基层宣传工作改革创新的重要之举，对县委宣传部、县文明办、县文联、县文体新广局实现合署办公，对电视、广播、新闻中心、新媒体等运营机构进行整合，形成大宣传、全媒体的大部门制格局。
一是坚持“两大原则”，科学定位改革方向。坚持不突破编制总量，着力解决宣传系统部门设置过多、职能交叉重叠、人员结构不合理等突出问题；坚持横纵联动，不仅将宣传部与文体新广局横向整合，还将内部新建的新闻中心与县广播电视台合署办公，实现横向到边、纵向到底。
二是遵循“四步思路”，稳步推进改革落实。对宣传系统机构编制和人员情况进行大摸底，在充分调研的基础上拟定大部门制改革方案；按照先易后难的原则，先将县文化体育局与县广播电影电视局整体合并，剥离县广播电视台，组建县文体新闻出版广电局；按照事业单位公益一类标准，重新组建县新闻中心，与县广播电视台合署办公，实现新闻报道一个口径发声、新闻宣传管办分离运作模式；出台宣传部、文体新广局“三定”方案，宣传部、文体新广局、文明办、文联实现合署办公。
三是突破“两大难题”，初步取得改革成效。合署办公后，对外挂县委宣传部和县文体新广局两块牌子，共同履行党委部门与政府部门工作职责；将原有事业编制定为过渡性事业编制，逐年予以消化，解决职责分工和混编混岗问题。改革后，减少1个内设机构，“一人一科”“一人多科”现象不复存在，工作质效显著提升。
（江陵县委编办 何媛）
公立医院编制管理备案制的思考
郭子华 李 萍
公立医院作为我国医疗服务体系的主体，其改革成效将直接关系到深化医药卫生体制改革的成败。湖南省自2012年分批启动县级公立医院改革以来，在调整医疗服务价格、取消药品加成、实施基本药物制度、改革医保支付形式、提升医疗服务能力等方面进行了有益的探索，并取得了一定成效。但现行的公立医院人事管理制度，尤其是机构编制管理制度，制约了公立医院的持续发展，亟待采取有效措施予以解决。
湖南省公立医院编制管理现行模式
一是公立医院编制的核定、使用和管理均由同级机构编制部门集中管理，实行单一审批制管理模式；二是机构编制部门制定了公立医院新的编制标准，并按照标准的下限核定公立医院的编制，实行编制总量控制；三是公立医院公开招聘工作人员，人才引进和人员调配须经机构编制部门、人社部门实行事前、事中、事后全程审批；四是创建机构编制实名制信息数据库，建立了以《机构编制管理手册》为依托的机构编制实名制管理模式，实行定编、定岗、定人的信息化管理；五是规范了人员入编、出编、编制变更等具体流程，每年年初定期对各单位的编制进行审核，实施全方位的监督管理；六是启动以核定编制为基数的岗位管理模式，淡化身份管理，强化管理、专技、工勤分类管理，实施全员聘用管理。
现行编制管理模式存在的弊端
第一，削弱了医院用人自主权。在现行的公立医院人事管理制度中，虽然推行了岗位管理，但由于机构编制部门对公立医院编制实施全方位、全过程的管理，在很大程度上削弱了公立医院用人自主权，从而出现需要的人才引不进、引进的人才用不上的情况。公立医院普遍存在人员管理三难现象，即职务能上难下、人员能进难出、优秀人才难进，制约了医院人才资源的合理配置。
第二，加重了医院工作负担。现有的编制管理模式实现了机构编制、人社、财政三部门的全封闭、无缝隙的对接，但相对于公立医院来讲，流程复杂，手续繁琐，审批的周期长。而且由于部门之间各自为政，各自设计信息管理系统，没有实现资源共享，致公立医院编制管理和人员进出工作手续复杂，加重了公立医院编制与人事管理工作的负担。
第三，制约了医院的改革和发展。现行的编制管理模式强化了全程管理，但动态调整的机制未建立健全。近年来，随着医药卫生体制改革的不断深化，公立医院的工作职能不断拓展，医疗业务快速增长，人力资源日益紧缺。据湖南省年专题调研显示，全省553家公立医院的人均床人比仅为1:1.0（其中三级医院为1:1.2、二级医院为1:1.0、一级医院为1:0.8，编制配备明显不足，缺编严重。编制管理动态调整制度的缺失，致使全省一半以上的公立医院均面临着编制不足、人员短缺、人才引进受限等问题，严重制约了公立医院的改革和发展。
建立健全编制管理备案制的思考与建议
编制备案制是改变原有模式，弱化编制集中管理，强化分级管理与动态管理，由单位依据自身发展、工作需要，按照精简、高效的原则，科学合理确定组织机构和人员编制，所有机构、编制的产生、变更和撤销无需政府部门审批，只需事后进行报备。它是政府职权下放的一种体现，也是编制管理体制改革的创新。
实施编制备案的必要性。一是适应市场经济体制的必然要求。在市场经济背景下，各医疗单位的新情况、新问题不断出现，医师多点执业，人才自由流动，医保全民开放，医疗需求日益增长，人力资源日渐紧张等，更加需要一种民主、宽松、灵活的用人环境和用人体制，但编制管理模式限制了人才的自由流动，束缚了医院的良性发展。由此，编制备案制应运而生，它摒弃了传统的集权、单一思维模式，换之以灵活、高效、精简的自我管理模式，是实现从身份管理到岗位管理的有效措施，也是适应市场经济体制的必然要求。二是政府简政放权的客观需要。随着十八大以来加快政府职能转变的改革思路日益清晰化、科学化，各级医疗机构对机构编制管理权进一步下放由被动适应变成了主动期盼，希望主管部门以推动建立医院法人治理结构为抓手，一方面，适当松绑对医院编制的管控，对不同类型的医疗机构编制数量进行结构性调整，有增有减；另一方面，对医疗机构的用人制度进行多种形式的创新，解决因编制管理僵化，以及编制与养老、社保等相挂钩引发的现实和长远问题。因此创新编制管理，实施编制备案管理模式，对于推动政府转变职能、简政放权、提高效率、促进经济社会发展具有重要意义。三是深化公立医院改革的有力保障。当前医药卫生体制改革已进入攻坚阶段，但公立医院机构编制管理滞后，影响到公立医院改革的整体推进。因此，抓住当前国家分类推进事业单位改革和深化医改的机遇，加快推进公立医院机构编制管理改革，坚持政府监管和医院自主管理相结合，按照精简效能的原则，建立适应行业特点的公立医院机构编制备案制度，是深化医改的一项重要任务，也是公立医院综合改革坚实的机制保障。
实施编制备案的可行性。一是国家政策支持。国务院《关于城镇医药卫生体制改革指导意见》提出：要转变公立医疗机构运行机制，深化医疗机构人事制度和分配制度改革。国家分类推进事业单位改革配套文件《关于创新事业单位机构编制管理的意见》也提出：要分类管理事业单位机构编制，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序。《关于推进县级公立医院综合改革的意见》更是明确提出：要创新编制管理，合理核定县级公立医院人员编制总量，并进行动态调整，逐步实行编制备案制。二是部分地区的探索。目前除了部分中直事业单位开展编制管理备案制外，安徽、河北、湖北等多个省市已相继在教育、卫生系统启动编制备案制试点工作，一些市县也在所属事业单位积极探索编制管理备案制，积累了许多宝贵的经验，可以作为有益的借鉴。
实施编制备案制的初步构想。一是科学核定公立医院编制总量。机构编制部门应当根据公立医院实际开放床位、工作量和现有编制使用情况等因素，结合各地经济社会发展情况、人口构成和医疗服务发展趋势，科学核定公立医院工作人员编制总量，并每3年左右调整一次，特殊情况应及时调整。二是建立公立医院编制备案制度。坚持政府监管和医院自主管理相结合的原则，对公立医院实行总量控制、动态调整、分级负责、分类管理的编制管理模式。总量控制：各级机构编制部门负责核定并控制本级公立医院的人员编制总量。动态调整：各级卫生计生行政部门负责根据公立医院实际开放病床情况及业务开展情况下达编制数，适当留有余地，并定期予以调整，各医院编制下达情况、调整情况报机构编制部门备案。分级负责：公立医院的编制管理由同级机构编制部门和卫生计生部门共同负责。分类管理：制定公立医院编制备案管理实施办法，明确不同类别公立医院的编制管理模式。三是强化医院编制自主管理。积极探索实行编制总额与工资总额、人员经费动态挂钩的管理模式，增人不增工资总额，节编的工资额度由单位自行使用；鼓励单位合理空编，采取编内聘用、占编不入编方式解决人员不足，逐步形成编制管理上的自我约束机制。四是完善编制备案配套政策。对编制备案管理人员在人事管理、工资福利、社会保障、职称晋升与人才流动等方面一视同仁，确保编制管理备案制的顺利实施。
（作者单位分别为湖南省卫生计生委、湖南省人民医院）
徐州市新沂市制定公立医院备案人员管理办法
徐州新沂市作为江苏省三家医改试点县之一，积极推进公立医院改革，创新编制和人事管理，完善公立医院备案人员管理制度，根据江苏省编办等《关于创新公立医院人员编制管理的实施方案（试行）》，制定了《公立医院备案人员管理办法》，《办法》共计五章十九条，分为总则、备案管理、签订劳动合同、考核管理制度、工资福利待遇和社会保险，涉及实施范围、编制管理、备案流程、人员管理等方面内容。
一是明确实施范围。该办法实施范围是市人民医院、中医医院、铁路医院三家公立医院，不包含社区卫生服务机构和镇街卫生院。备案确定的人员控制数额主要用于招聘医（技）护(药)人员,不含后勤人员。
二是控制备案数额。备案制人员实行总量控制，任何单位不得超额聘用。备案确定的人员控制数额，根据医疗机构设置规划和公立医院工作任务变化情况，每两年动态调整一次。备案数额的使用每年控制在备案数量余额的50%。
三是规范备案流程。公立医院每年初提出备案人员使用数额方案，经卫生计生部门审核同意后，向编委提出书面申请；备案人员由公立医院自主公开招聘、自主管理，招聘结果报编办、人社部门备案并向社会公示；公立医院在事业编制人员实名制系统的基础上，建立备案人员信息库，报编办、人社、财政部门备案。
四是改革人员管理。备案制人员在岗位设置、收入分配、职称评定、进修培训、考核等方面与原事业编制人员同等对待，其工资待遇按照同岗同酬原则由双方依据有关规定协商确定。备案制人员按照规定参加社会保险，在聘用期内由公立医院参照机关事业单位职业年金水平建立年金制度。
五是建立考核制度。公立医院根据自身实际，设计科学合理的绩效指标体系，建立分类别、不同层级的绩效考核指标，对备案人员的考核由公立医院自行安排。考核结果作为是否续签劳动合同的重要依据。
六是强化合同管理。备案人员由医院法定代表人或法定代表人书面委托的代理人与受聘人员签订聘用合同。同时对合同终止、聘用合同解除等相关内容作了明确规定。
（来源：江苏机构编制网）
审稿 熊善泉 统稿 乔太平 本期编校 龚 劲
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