荆州机构编制信息
第1期
中共荆州市委机构编制委员会办公室 2017年3月16日
行政审批制度改革
2017年我市“放管服”改革应把握的几个重点
…………………………………………………………审改办3
我市推行“四单一网” 新机制激发新动能……… 龚 劲6
机构编制管理创新
市直探索实施政府购买服务 推进事业单位由“养人”向“养事”转变…………………………………………………曹 立8
县市区传真
荆州区：强化职责 服务“五城同创”………………陈腾飞9
江陵县：盘活机构编制存量 推进行政管理体制改革
…………………………………………………………郭 撼11
公安县：评估“三定”规定执行情况 着力提高机构编制管理服务水平……………………………………………毛 涛12
石首市：主要领导调研机构编制工作强调支持编办争先创优
…………………………………………………………何承洋14
洪湖市：成立新滩经济合作区探索跨区发展新模式
……………………………………………………… 潘宗文14
身边典型
善啃“硬骨头”的改革尖兵
——市委编办曹立立足本职推进改革二三事
……………… 《荆州日报》记者罗天宇 通讯员龚劲17
域外听风
推行满编动态管理办法加强机构编制管理创新
………………………………………………………张卫峰20
2017年我市“放管服”改革应把握的几个重点
——以精简行政审批事项为核心，继续深化简政放权
取消下放一批行政职权事项。按国务院和省政府要求再取消、下放一批行政许可等行政职权事项。进一步精简优化投资报建项目。
优化创新行政审批方式。进一步减审批环节、减申请材料、减办理时限。大力推进网上审批、容缺预审、并联审批，督促相关部门提升投资项目联审平台网上办理率。
扩大乡镇政府经济社会管理权限。研究制定深入推进经济发达镇行政管理体制改革实施意见，以扩大乡镇市容环境卫生管理等经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点，巩固试点成果，加强改革探索和经验推广。
严格规范权责清单动态调整。推动市直部门切实按照《荆州市市级行政权力清单和责任清单动态调整管理办法》（荆政办发〔2016〕2号）调整本部门清单。其中涉及行政机关职能划转的，有关部门应向市审改办申报权责清单同步调整。
——以推行相对集中行政处罚权为抓手，强化事中事后监管
推动市直有关部门开展综合执法体制改革，实行综合监管。根据省政府统一部署，探索推进统一市场监管和综合执法模式。整合市工商、质监、食药等市场监管资源，综合设置市场监管机构，实行“一个部门管市场”。积极支持荆州开发区开展相对集中行政处罚权工作，深化城管领域综合执法改革，在农业领域适当扩大改革面，推广“一支队伍管执法”。
实行行政检查“双随机一公开”，做到公正监管。督导市直有关部门按照“一单、两库、一表、一细则”开展随机抽查。指导市直各执法部门适时与全省“双随机一公开”监管平台对接。
加强信用信息平台建设，推进信用监管。加强对省信用信息公共服务平台和省市场主体信用信息共享平台的开发和利用，促进信用信息归集、管理、共享和应用。积极强化市场主体信用管理，建立健全守信激励与失信联合惩戒机制，推进市场主体信息公示，实施经营异常名录制度和严重违法失信企业名单制度。
强化行政审批中介服务监管。动态调整荆州市行政审批中介服务事项清单，建立中介服务机构名录库。组织市直相关部门督促辖区内中介机构入驻湖北省行政审批中介服务“网上超市”。深化重点领域“红顶中介”专项治理，巩固“红顶中介”整治成果。加强行政审批中介服务市场培育，破除行业垄断和市场封闭。
——以编制公共服务事项目录为重点，不断优化政务服务
加强政务服务基础设施建设。推进各级政务服务大厅功能升级，推广互联网+政务服务，打造全市政务服务“一张网”，构建实体大厅+网上大厅相结合的服务模式，推进线上线下办事无缝衔接。
编制市级公共服务事项目录。突出与民生密切相关的教育、民政、住建、人社等重点领域，编制公布市级公共服务事项目录和办事指南。全面清理公开各类证照（含证明、执照、证件），编制公布市级证照清单。
编制乡镇政府权责清单。全面梳理乡镇行政职权，编制公开乡镇政府权责清单，构建省市县乡四级权责清单体系。
推动审批服务向基层延伸。将行政审批和各类公共服务事项全部纳入便民服务机构受理、办理和代办，逐步实现全方位、综合型服务，打通密切联系群众的“最后一公里”，切实增强人民群众获得感。
——以权责清单督察评估为载体，推动“放管服”改革落地生效
探索建立权责清单运行情况督察评估制度。以权责清单执行情况为主要内容，选择市食药局、市安监局、市人社局等部门，重点督察评估行政许可、行政处罚、行政检查等职权运行情况。对督察评估结果进行通报，作为部门绩效考核和法治政府建设考核重要依据；对不按权责清单履职的部门按有关规定进行问责。
加强对县市区“放管服”改革的指导。树立“一盘棋”思想，统筹谋划“放管服”改革，支持各地积极主动开展工作。加大改革经验宣传推广力度，加强学习交流，形成工作合力。
（市审改办）
我市推行“四单一网” 新机制激发新动能
将权力清单、责任清单、行政审批中介服务事项清单和涉企行政事业性收费标准目录清单等统一安排、统一审核，统一公布，大力推进“互联网+政务服务”，深化“放管服”改革，创新体制机制，激发市场活力和社会创造力。
——以简政放权为着力点，扎实推进权责清单制度。全面清理市政府部门行政职权，列入权责清单的44个部门保留行政职权2718项，比省审改办印发的市级权力清单通用目录精简439项；列入中介清单的18个部门保留71项行政审批中介服务事项。在全省率先出台《荆州市市级行政权力清单和责任清单动态调整管理办法》，按照该办法，2016年取消调整行政权力事项50项。
——以强化监管为抓手，切实降低制度性交易成本。一是实行综合监管，推动荆州开发区综合执法体制改革。调整设置荆州开发区行政审批局和综合执法局，争取获批相对集中行政处罚权试点，以期实现委托执法向授权执法转变。二是实行公正监管，全面推行“双随机一公开”。工商、食药、安监、质监等部门先行开展“双随机一公开”试点，市本级“双随机一公开”监管制度全面建立，市级随机抽查清单共包括30个部门的151项行政检查事项，已经市政府审定并向社会公布。县市区相关工作进展顺利。三是严格中介监管，重拳整治“红顶中介”。先后两轮对住建、国土、质监、交通、教育、人防等15个重点行业开展“红顶中介”专项检查，共清理“红顶中介”215家，其中县市区148家、市直67家。
——以优化服务为落脚点，积极营造创业创新良好环境。一是创新审批方式，大力推进“互联网+政务服务”。实行集中审批，进驻政务服务中心的部门达到34个；优化审批流程，进行流程再造，审批平均时限从25.9个工作日缩短为5.9个工作日；实行网上审批，网上办事大厅已进驻30个部门、412个服务事项，71项行政审批事项可网上预审、咨询、公示。二是推进商事改革，打造便利营商环境。启动“五证合一”改革，实行“先照后证”，严格执行企业登记前置、后置审批项目目录，除法律法规和国务院规定的34个项目继续作为登记前置许可外，其他213项前置许可项目已改为后置许可。三是对涉企收费实行清单管理，为企业降费减负。按照涉企收费清单管理要求，将执收部门和单位、收费项目、收费标准和收费依据等内容以清单形式向社会公布，防止乱收费行为发生。
（市委编办 龚 劲）
市直探索实施政府购买服务
推进事业单位由“养人”向“养事”转变
近年来，随着形势的变化，部分公益二类事业单位取消或暂停收费，运转十分困难，强烈要求调整为公益一类，由财政全额保障经费。市委编办会同市财政局在广泛调研的基础上，对市价格认证中心、市通航管理处、市动物检疫站、市人才服务中心等无收入来源的单位，采取政府购买公益服务的办法，核定公益服务事项工作量，解决其经费不足问题，改进政府提供公共服务方式，逐步探索由“养人”向“养事”转变，努力提高公共服务质量和水平。
一是因事定费。以事业单位所承担的公益职责为主要依据，采取先测算出工作量、再予以核拨经费的办法实施。其当年工作量综合考虑近3年财政拨款及收支情况、业务开展及实际在岗人员等情况进行测算。
二是平稳推进。部分事业单位取消收费后，工作量大幅减少，但现有人员难以马上消化。考虑到既要买服务、又要保稳定，采取按社平工资标准核定其工作量，以保障其正常运转，并督促其消化超编人员。工作量核定后，事业单位将过去收费时聘用的人员予以清退；如确因工作需要暂时无法清退的，单位整体保障水平则予以降低，倒逼事业单位加快改革、自主消化聘用人员。
三是动态调整。工作量测算实行动态调整。原则上主要业务每增减10%，工作量及保障经费增减5%。市通航管理处取消船舶过闸费后，船舶的年通航次数逐年递增；市人才服务中心取消档案保管费后，每年新增保管的人才档案近2万份。这些情况都在工作量的测算中予以综合考虑。
（市委编办 曹 立）
荆州区：强化职责，服务“五城同创”
“五城同创”是市委、市政府的重要决策，是落实五大发展理念、推进壮腰工程十年大振兴的重要途径。荆州区作为中心城区，承担了大部分的创建工作，区委、区政府多次研究部署，区编办责任上肩，多措并举推进城市管理体制机制改革，为“五城同创”贡献自己的力量。
——积极协调，健全组织机构。一是将城管办作为常设机构设在城管局。成立了区城市综合管理委员会，下设办公室，配备了专职副主任。完善城管局班子职数配备，设置了总工程师1名。二是设立了区数字化城市管理监督指挥中心和区五城同创办公室。在城管办挂牌，接受区政府的直接领导。实行“一套班子三块牌子”，使城市管理形成“指挥信息化、管理网格化、定责精细化、操作精准化、考核科学化”的工作体系。三是调整网格化管理服务中心。由城管办进行管理，进一步整合了力量。
——依托“三定”，明确各方职责。一是城管办主要负责创卫工作的统筹协调、信息汇总、督办检查、考核评价等具体事务。城管局在创卫中主要负责中心城区环卫作业保洁、违章建筑拆除、门前秩序等市容环境卫生。二是镇、街道办事处在创卫中承担主体责任，负责辖区内创卫的各项工作。三是社区是创卫工作的具体执行者，承担镇（办）、区直创卫相关部门下达各项任务的实施。
——整合资源，强化创卫力量。一是在编制限额内补充工作人员。先后安置了9名退伍士官到城管局，确保有足够的人员承接市城管局下放的行政权力。二是接收转岗分流人员。在事业单位改革中，从其他部门超编人员中，转岗分流15名人员至城管局。三是对城管协管员予以保留。在清理事业单位临时聘用人员时，将城管协管员作为特岗人员予以保留，与网格信息员进行整合，统一下放到社区网格中，充分发挥社区网格在城市综合管理中的功用，形成区、街道、社区三级联动的大城管机制，为“五城同创”积聚力量。
——全员参与，助力创卫工作。一是做好牵头协调工作。区直由区编办牵头负责屈原路的“门前三包”，成立了路段管理办公室，将屈原路分段到各单位、责任划分到个人。二是加强社区监管员的管理。制定考评细则，加强日常监管，对社区监管员和门店实行考核评比。在全区路段考评中，屈原路一直位于优秀等次。三是参加各项创卫活动。大员上阵，强化责任，机关干部全体参与全区组织的“清洁家园”、工间操练习、创卫进社区等活动。
（荆州区委编办 陈腾飞 ）
江陵县:盘活机构编制资源
推进行政管理体制改革
江陵县针对各部门反映人手不足、编制偏少等问题，通过“合、并、调、设”等方式，优化机构设置，盘活机构编制资源,有力推进了行政管理体制改革。
一是积极推进合署办公。对职能相近、编制偏少的机构进行合署办公。将县文体新闻出版广电局与县委宣传部合署办公，将县残联与县民政局合署办公，将县供销合作社与县粮食局合署办公。通过合署办公，进一步整合了编制资源，有效地改善了单个单位编制少、工作力量弱的问题。
二是适应工作调整职责。为适应发展需求，调整部分单位职责，将县委、县政府接待办（机关行政事务管理局）更名为县机关事务管理局挂接待办牌子，增加县“四大家”机关财务、后勤、接待、车辆管理工作职责，全县所有机关事业单位办公楼由机关事务管理局统一管理、统一调配，基本形成了大后勤管理的工作格局。将县房产局、县规划局职能并入县住建局，挂县规划局牌子，完成了部分行政类事业单位分类改革的机构设置工作。
三是按需设置直属机构。探索完善城市管理执法体制，整合相关部门执法职能，组建了城市管理综合执法局，经市编委研究同意，列为县政府直属事业单位，构筑了城市管理综合执法的大框架。
四是全面推行大科室制。鉴于部分涉改单位内设机构设置过多，科室人员过少，易造成“单打独斗”、工作效率低下的局面，严格按照2-3名编制设置1个内设机构，且一个单位内设机构数不超过5个的标准严格进行控制，整合职能相近的科室，实行大科室制。通过改革将原涉改部门的72个内设机构减少为45个，精简率37.5%，基本消除了 “一个科一人”和“多科一人”的情况。
五是动态调整单位编制。适应事业发展要求，对涉改的12家单位编制实行了动态调整，对整合后编制偏多和改革后职能减少的单位进行核减，对改革后编制偏少和职能增加的单位适当进行调增。改革后重新核定编制174名、比改革前减少了9名，消除了编制在3名以下的单位，解决了部分单位编制长期紧缺、不能满足工作需要的矛盾。
(江陵县委编办郭 撼)
公安县：评估“三定”规定执行情况
着力提高机构编制管理水平
开展部门“三定”规定执行情况评估，是新形势下推动机构编制管理向科学化、规范化迈进的重要途径。公安县编办从关键环节入手，确保通过“真评实估”达到“评出实效”。
一是明确评估内容。通过广泛调研，立足全县实际，县编委下发《公安县县直部门“三定”规定执行情况评估办法》，制定科学的评估内容，将职能转变和工作运行效果作为评估的核心，将部门机构设置、编制使用和职数配备是否执行“三定”规定作为评估的关键，使“三定”评估工作真正抓住“牛鼻子”。
二是突出评估重点。为进一步巩固政府机构改革成果，评估工作重点围绕卫计、发改、文体新广等12个县直改革部门展开。通过部门自查、听取汇报、查阅资料、个别谈话和综合评定等步骤，全面了解掌握了改革部门的职责履行、机构运转及编制管理等情况。
三是强化评估运用。一方面，依据评估结果，对相关部门职责及机构编制进行调整，共精简内设机构30个，精简编制19名，重新拟定了民政局的“三定”规定，进一步增强了部门履职意识、优化了机构编制资源。另一方面，将评估结果运用于日常机构编制管理工作中，对评估中存在问题且未整改到位的部门，所提交的机构编制事项不予考虑，并作为今后深化行政管理体制改革决策中的重要参考依据。
（公安县委编办毛 涛）
石首市：主要领导调研机构编制工作
强调支持编办争先创优
2月17日，石首市委书记刘忠诚、市长石必成、市委组织部长郭劲松、市政府常务副市长陈良、市委办公室主任俞亮等市领导到石首市委编办调研，专题研究石首市机构编制工作,强调科学谋划编制管理，支持编办争先创优。
刘忠诚认为石首市委编办工作把控平稳，管理精细，争创有力，为服务经济建设、促进各项事业健康协调发展提供了机构编制保障。希望石首市委编办在过去4年获评为石首市绩效考核先进单位的基础上，力争连续5年获得优秀。刘忠诚要求，认真分析石首市机构编制具体情况，严格控制好机构编制人员，制定年度和中期控制目标。要优化人员编制结构，深入推进改革；要加强对机构编制工作领导，常委会每年1—2次研究编制工作;要加大对编办的支持保障力度，支持编办争先创优。
石首市委编办主任潘选雄表作工作汇报。
（石首市委编办 何承洋）
洪湖市：成立新滩经济合作区探索跨区发展新模式
按照“深度合作、资源共享、优势互补、共同发展”的总体思路，根据“区划不变、委托管理、利益分享、共同发展”的原则，洪湖市与武汉经济技术开发区共同探索“区域联合发展、两地合作共建”模式，成立了武汉经济技术开发区洪湖新滩经济合作区管理委员会。截止目前，新滩经济合作区签约项目达79个，协议投资超过200亿元，其中总投资过10亿元的项目1个、过5亿元的项目4个，跨区发展新模式较好地促进了洪湖革命老区实现跨越发展。
一是高位推进，层层沟通搭平台。在省委、省政府的大力关心支持下，洪湖市新滩镇69平方公里交由武汉经济技术开发区托管，由武汉市、洪湖市共建新滩经济合作区。省长王晓东到洪湖调研，对洪湖市依托武汉市建设发展新滩新区的创新思路给予高度评价和肯定。省编办大力支持，向省政府办公厅呈报《关于武汉经济技术开发区与洪湖市合作共建新滩新区涉及机构编制事项办理情况的报告》，批复荆州市编委同意设立洪湖新滩经济合作区管理委员会。武汉市市长万勇主持召开支持武汉经济技术开发区和洪湖市合作共建新滩经济合作区专题会议。荆州市委、市政府主要领导就成立洪湖新滩经济合作区，促进洪湖革命老区实现跨越发展提出指导意见。荆州市委编办积极主动，向省编办汇报有关机构设置情况。洪湖市委、市政府及市编办领导多次向省政府汇报、与武汉市政府沟通，争取多方支持。现任洪湖市委书记张远梅到任第二天就调研新滩合作区，要求举全市之力发展新滩合作区，努力把新滩合作区建设成为促进武汉开发区升级发展的重要支撑、引领洪湖产业发展的重要引擎。
二是积极探索，区域联合促发展。跨区域成立经济合作区，为全省首创。根据《省编办关于设立洪湖新滩经济合作区管理委员会的批复》（鄂编办文〔2016〕142号）文件精神，设立洪湖新滩经济合作区管理委员会，为洪湖市人民政府派出副县级机构，与新滩镇人民政府实行“区镇合一”管理模式。坚持精简高效，挂牌设立5个副科级内设机构，即办公室、财政局、招商局、规划建设局、经济发展局。社会事务由新滩镇政府负责，经济事务、日常管理及工作任务考核由武汉开发区负责，区域联合携手共同发展。
三是干部互派，成果共享惠民生。核定武汉经济技术开发区洪湖新滩经济合作区管理委员会党工委书记1名、主任1名、副主任（正科）4名，内设机构（均为副科级）正职5名。干部按管理权限由武汉经济技术开发区和洪湖市双方协商互派，日常管理实行主任负责制。按照统一规划、统一建设、统一招商、合作共建、利益共享的原则，将合作区建成武汉产业转移的承接地、以城带乡的示范区，建成环境优美、生态良好、产城一体、宜业宜居的新型城镇，让老百姓共享改革发展成果。
（洪湖市委编办 潘宗文）
善啃“硬骨头”的改革尖兵
—市委编办曹立立足本职推进改革二三事
□记者罗天宇 通讯员龚劲
改革，实现荆州振兴的“关键一招”。
全面深化改革启动以来，荆州啃下不少“硬骨头”。各领域改革全面开花，重点领域改革陆续结果。
“开花”和“结果”的背后，展现的是一批改革尖兵勇于攻坚克难、锐意进取的担当与作为。市委编办编制二科科长曹立正是这样一位善啃“硬骨头”的改革尖兵。
“明察暗访”掌握推动改革第一手资料
学校布局不尽合理、教育资源分配不均，是推进中心城区义务教育均衡发展的一个突出问题。要从根本上解决这些问题，市直义务教育阶段学校下放到区势在必行。
在中心城区义务教育体制改革中，曹立除了做好日常的机构编制工作，他的秘密武器就是“明察暗访”。他经常深入市直几所学校，征求校领导、班主任、代课教师对改革的意见和建议，听取家长对促进学生全面发展的建议。一次次座谈，一回回暗访，使他比较全面地掌握了许多实际情况、掌握了第一手资料。
经过大量前期准备工作，曹立与市教体部门一道起草了详尽的改革方案，使之提上了全市教育体制改革的重要议事日程。方案按照“四个不变”原则，将市直学校老师担心下放后的待遇问题、学校级别问题、市直学校家长担忧的教育质量下滑等问题一一囊括。
2016年7月21日，伴随着市政府与荆州区、沙市区政府签署移交议定书，市直13所中小学正式移交区级政府管理，划转学校按照新的管理体制运行。
沙发“安家”厘清市直事业单位分类改革思路
由于历史形成，荆州财政供养负担仍十分沉重。解决包袱问题，实现轻装上阵，荆州才能早日实现十年大振兴。
2014年，荆州大刀阔斧，开启市直事业单位分类改革序幕。
市直80多个机关、380多个事业单位，哪些单位职能相似可以合并、哪些单位因取消和暂停收费运转困难，曹立和调研组的同志到一家家单位搜集整理情况、到一个个系统查看现场。为了尽快完成改革调研任务，他常常白天跑单位，晚上整理材料，很多时候忙完材料才惊觉已经凌晨。
“回家时，爱人孩子已经睡下，怕吵醒他们，加上第二天又约了单位调研，一般就在办公室凑合一晚上。”曹立告诉记者。前期调研期间，他的很多个夜晚，都是在办公室沙发上凑合而过的。
这种能吃苦、愿吃苦的干劲，正是他抗击改革阻力的一大利器。春夏秋冬，300多个日日夜夜里，曹立做了大量基础性工作，参与起草制定各类改革文件40多个。2015年底，全市市直事业单位分类改革顺利完成。通过整合机构、逐步消化等方式，市直事业单位机构和编制总量各减少1/3。
经过一年多的运转，曹立还结合实际创造性地提出对市价格认证中心、市通航管理处、市动物检疫站、市人才服务中心等无收入来源的单位，采取政府购买服务的办法，核定公益服务事项工作量，既巩固了前期改革成果，又促进了事业发展。
刀刃向内斩断“红顶中介”利益链条
“企业落地时，行政审批是第一印象。简单、开放、透明的审批程序，某种程度上也是给客商吃下的第一颗定心丸。”曹立说。
扩大招商引资，改善软环境要走出的第一步，就是行政审批。行政审批中介服务环节多、耗时长、收费高，与审批部门存在利益关联等问题，更是亟待整改。
“红顶中介”，这一改革压力最大、难度最大的“硬骨头”，必须啃下来！
2015年以来，按照省政府统一部署，市委编办、市政务服务办牵头开展了两轮“红顶中介”专项清理。工作专班除了调研走访，还将省、市两级举报电话公示到了审批窗口。
“最开始清理的时候，平均每天要接到四五个举报电话，清理至今，基本再没接到过举报电话了。”曹立向记者介绍，对每一个举报电话，都进行认真梳理、及时解决。
结合荆州特点，在省里定下的清理12个行业的基础上，曹立建议再增加3个行业。目前，涉及住建、国土、环保、消防、安监等15个行业，共清理规范“红顶中介”215家，先后注销市富源土地服务中心、市博龙船务有限公司等一批“红顶中介”，稳妥推动市环科所、市房产估价所、市国际交流中心、市档案培训教育中心等一批从事市场经营活动的事业单位脱钩改制。目前，200多平方米的“中介超市”已经建成，实现中介机构一站式服务。同时，培育中介服务市场、打破行业垄断的治本清源之举也在稳步推进中。
政府机构改革、事业单位分类改革、行政审批制度改革……改革的触角伸到哪里，清新的风潮就吹向哪里。古城荆州，改革逐浪而高。曹立准备着，迎接新的挑战。
（此文刊于《荆州日报》2017年2月25日第1转2版）
推行满编动态管理办法
加强机构编制管理创新
[内容提要]全国机构编制工作先进集体河南省滑县创新探索机构编制总量控制动态管理工作，在全国率先推行了“满编动态管理办法”，落实控编减编方案，共收回行政编制218名、事业编制5191名，核减工勤编制14名，获中央编办“接地气、一招鲜、见实效”创新做法征集活动三等奖。滑县紧紧围绕盘活现有编制存量做文章，结合县情实际，通过大量调研摸底，研究出台了《滑县机构编制总量控制动态管理试点工作实施意见（试行）》（滑编〔2015〕1号），在全县探索推行满编动态管理办法。该办法运行一年多来，初步摸索出了一条机构编制创新动态管理的新路子。
办法出台的背景
机构编制工作本身具有很强的前瞻性和全局性，谋划工作要胸怀全局，站位全局，去思考和谋划机构编制和各项改革工作，敢于大胆探索，以改革管理创新破难题，跳出“就机构论机构、就编制论编制”的局限。2012年之前，设立机构和增加编制，只要召开编委会研究通过就可以直接增加了。2012年以来，中央和省提出了“机构和编制两个只减不增”的要求，这就要求我们去主动适应“只减不增”这个机构编制管理的新要求。由于多年来，在各单位的心目中，编制部门为其核定的编制好像成了他们的私有财产，即使单位不使用谁也别想动一个，而且单位往往认为“单位缺编就缺人”，总会想尽办法说缺编严重要求进人。但面对总量控制、只减不增这一新要求，我们不得不开动脑筋、深入思考。
当时正值省编办将滑县确定为全省机构编制“总量控制动态调整”试点县，我们考虑到，与其急需用编时临时调整某个单位的编制，倒不如以省确定的试点为契机，将各单位的现有空编全部收回，集中使用。基于这个出发点，2014年底，我们通过深入研究、广泛讨论、多方征求意见，研究出台了《滑县机构编制总量控制动态管理试点工作实施意见（试行）》，于2015年元月1日起，在全县探索推行了“满编动态管理办法”。
具体做法
1.实行满编动态管理。自2015年1月1日起，在全县各行政、事业单位推行满编动态管理办法，以2014年底各单位实有人员数为基础，对全县行政、事业单位的所有空余编制全部收回，使各单位均处于满编或超编状态。超编单位编制暂保持不变，人员只出不进、只减不增，直至处于满编状态；满编状态单位申请进人的，由单位正式提出用编申请，统一纳入全县年度集中使用编制计划。经县编委会研究，对民生需求、职能加强等确需增加的，在全县编制总量内，通过公开招聘、选调、内部调整、特殊人才引进等方式集中使用编制，实行“带编进人”、“编制随人走”的办法，进人单位的编制随进人数量相应增加，且始终处于满编状态。同时，满编状态单位人员退休、调出等减员的，其编制相应调减，始终保持满编状态。
2.严格控制机构编制总量。认真贯彻落实“财政供养人员只减不增”的要求，确保全县机构编制实现总量控制、动态调整。一是机构总数保持只减不增。通过自然减员、“减员减编”等办法，逐步将一些职能明显弱化、工作任务量明显减少的单位撤、并、整合。对涉及民生和县域经济发展确需增加、加强的机构，坚持在现有机构总量内实行“撤一建一”、“撤多建一”；二是控制编制总量实现动态调整。县乡两级行政编制、政法专项编制不突破省核定的编制总额；全县事业编制控制在省下达的总量限额内，五年内只减不增。对确需加强的重点领域和关键环节，在全县编制总量内实行动态调整，确保将有限的机构编制资源用在经济发展和民生需求上；三是锁定机关工勤编制。按照机关后勤服务社会化的总体要求，逐步推行政府购买服务，收回全县空余的工勤编制，冻结现有机关工勤编制，人员只出不进，编制随人减，减人减编，实行锁定管理。
3.统一使用收回编制。收回的各类编制由县编委统筹分类管理，实行总量控制、动态调整。主要用于满足教育、卫生、食品药品、安全监管、生态发展等涉及民生领域事业发展需求。使用编制一般应遵循三个原则：第一，专编专用原则。政法专项编制、义务教育编制、乡镇行政事业编制、乡镇卫生院编制等实行专编专用，不得挪作他用；行政机关的工勤编制一旦收回，不再使用，直至全部退出。第二，科学用编原则。一是根据行业核编标准确定用编上限。对有明确核编标准的行业，按核编标准核定的编制数作为单位的使用编制上限，一律不得突破。编制数在20名以上的，用编上限还要减去预留总编制的10%；对目前尚无明确核编标准的行业，采取实地调研、测算工作量和横向比对等办法严格确定用编数量，从紧从严掌握，一般不得突破现有人员基数的10%；二是根据职能调整确定用编情况。职能增加或减少的，根据“人随事走、编随人走”的原则，编制使用计划随之相应变化；对于职能未发生变化，用编数量根据累计减员人数确定，人员基数在20名及以下减员人数达到基数的30%的，人员基数在20名以上减员人数达到基数的20%的，可以列入当年集中用编计划，提交县编委会研究审批；三是根据财力确定用编情况。加强与财政部门横向沟通，除编制限额内用编外，用编计划同时应控制在县财力可承受的范围内；四是全年新增人员不得超过上年退出财政供养总人数，确保财政供养人员只减不增；五是强化事前调查研究。对初审后基本符合使用编制条件的，由编办先行调研摸底，掌握现有人员效能发挥的真实状况，测算实际工作量，同时与其他直管县或周边县市进行横向比对参考，初步确定使用编制数量，作为提交县编委会研究审核的依据。
4.加强机构编制基础工作。加强机构编制实名制管理，严格执行入、减编管理制度，实行编制预警制度，严禁超编单位进人，严格满编状态单位带编进人管理。一是压缩机构编制需求。坚持向改革要编制、向管理要编制、向信息技术要编制。各单位不能因为改革什么、加强什么或上级部门的要求，而随意提出增加机构和人员编制。各单位要充分挖掘现有机构和人员潜力，用好用活现有机构编制资源，按照“一岗双责、一岗多责”的要求，进一步明确和细化职责，实现机构编制资源使用最大化。二是清理“吃空饷”和“空占编”人员。定期开展“吃空饷”和“空占编”人员清理（“空占编”指占用编制但实际不在岗、且未领工资的空头人员），分类作出处理，健全预防惩治措施。单位凡有“吃空饷”人员、“空占编”等情况的，要积极主动向纪检、组织、编制、财政、人社等部门上报，否则，一经查实，除相应减少其所占编制外，该单位三年内不得申报使用编制计划、申请增加工作人员。三是规范借调人员管理。按照管理权限，行政、事业单位确需借调人员帮助工作的，必须先到组织、人社部门履行审批手续，严格履行借调程序，且不得超过批准的借调时限。今后，在例行机构编制核查和审计中，凡未履行相关借调手续或超过借调时限的，按“在编不在岗”处理。四是加大信息公开力度。凡不涉及国家秘密的机构编制事项和编制使用情况，经机构编制部门审核确认后，应通过有效形式及时向本单位工作人员公开，并创造条件通过门户网站等逐步向社会公开，接受监督。
5.强化部门协调配合约束机制。进一步强化机构编制管理与组织（人事）管理、财政管理等综合约束机制。只有在机构编制部门审核同意设置的机构、核定的编制范围内，组织、人社部门才能按用编计划录用、聘用、调配人员并核定工资，财政部门才能按在编人员预算并核拨经费。县直处于满编状态的单位确需公开招聘事业单位工作人员的，应当先提出用编申请，县编委通过召开编委会或会签的方式，核准用编计划、确定用编数量后，由县人社部门制作、发布招聘简章。乡镇使用行政、事业编制的，还需事先上报省机构编制部门核准备案。
6.建立与重要奖惩事项挂钩机制。 建立机构编制事项与全县创业竞赛活动、政风行风评议等全县重要活动奖惩和机构编制执行情况审计、事业单位信用等级评定、事业单位年检、中文域名注册等与机构编制密切相关活动的挂钩机制，实行奖优罚劣。
7.强化宣传注重抓好落实。由于受传统思想观念影响，满编动态管理办法一开始不容易被接受和认可。2016年以来，为确保该办法的顺利实施，我们多管齐下，狠抓落实，收到了较好的效果。一是专门在县编办门户网站开辟了宣传专栏，将文件等相关资料上传到网站供各单位学习下载，并设立了QQ工作交流群解疑释惑。二是充分利用“河南省滑县编办”微信公众平台群发功能，分期将文件精神传达到微信关注用户及全县各相关单位，使大家充分认识和了解满编动态管理办法和具体实施细则。三是将该办法核心内容制作成展板，在全县召开大型或综合会议时集中展出，让满编动态管理办法在滑县深入人心。四是与各项业务工作结合起来，狠抓落实实施。如对新增设的事业单位不再明确编制数量，确需进人时纳入全县集中使用编制计划，用编数量则根据事前调研综合评估结果和县编委会议最终研究意见确定，进人带编、减人减编，单位始终处于满编状态。五是每年定期公布一次各单位最新编制情况。虽然在满编动态管理办法下，各单位的编制时时都在发生变化，但受传统观念影响及单位统计工作需要，县编办在每年向中央和省编办报送年报后，以年终人员变动情况向全县各单位公布一次最新编制情况，作为统计及相关工作参考。我们于每年向省编办报送年报数据后，陆续向各单位印发其最新的编制情况，使各单位做到心中有数。
主要成效
1.有编可用，增强活力。没有实行满编动态管理办法之前，很多单位的空编被单位作为自己的私有财产长期闲置、死水一潭。实行满编动态管理办法后，这些长期沉睡的编制得以被重新唤醒，并迸发出了其应有的活力。目前县机构编制部门掌握并可随时使用的行政编制218名，事业编制5191名。俗话说：“手中有粮，心中不慌”，通过实行满编动态管理，有限的编制资源得到了盘活再生，能够及时并源源不断地用于经济和民生发展需求。在2015年食品药品监管体制改革中，我们在全省率先成立了23个乡镇食品药品监管所，并通过划转、选调、公开招聘、退伍安置等多种形式补充基层执法监管人员121名，仅三个月时间内机构、编制、人员全部到位。包括之前的巡察机构，从机构组建到人员、编制到位也仅仅用了一个月时间。
2.有章可循，减少阻力。满编动态管理办法推行后，第一次明确提出了使用编制的原则和具体流程，使得各单位申请使用编制有章可循、有规可依，减少和避免了不必要的阻力和矛盾，使用编形式和数量逐步趋于更加合理，对促进机构编制法制化起到了积极的促进作用。承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位编制，以及行政单位的工勤编制全部实行只减不增，人员只出不进，各单位在执行起来没有任何异议。如：在新印发的政府部门“三定”规定中，凡原工勤编制缺编的，根据1号文件严格按现有工勤人员数量核定，共核减掉11个部门的14名工勤编制，这些编制永久收回，不再投入使用，为这一编制类型逐步淡出机构编制管理范畴奠定了坚实基础。同时，通过每年定期公布各单位最新编制情况，让各单位切身感受到原来空余的编制已经不属于自己了，减少了“因有空编而强烈要求进人”的阻力，这种传统观念和意识的逐步转变，从一定程度上消除了“单位有空编就缺人”的畸形观念和误区。
3.阳光操作，缓解压力。通过多渠道的广泛宣传和满编动态管理办法的全面推开，全县集中统一使用编制，且年度用编总量始终低于年度减员总量，用编流程公开透明，具体用编单位及数量通过事前调研评估和编委会集中研究，全程阳光操作，公开公平公正，在一定程序上缓解了强势单位和领导等多方面给予编办的压力。同时，从2015年起，为尽可能地减少财政供养人员，在年度用编总量内我们开启了集中使用编制用于县内公开选调（聘）的先例，2015年以来共组织县内公开选调（聘）6批次选调（聘）173人，占年度用编总数的将近一半，缓解了目标压力，减轻了财政负担，保障了全年财政供养人员只减不增目标得以顺利实现。
存在的问题
1.总量控制与日益增长的人员编制需求矛盾日渐突出。该办法运行一年多来，我们虽然取得了一定的成效，但也遇到了一些矛盾和问题，随着各单位两单（责任清单、权力清单）建设步伐加快，尤其是执法执纪单位监管责任和意识的增强，面对责任压力大、人员编制少的现状，各单位要求增编进人的呼声日益高涨。虽然按照满编管理办法，坚持从紧从严的原则，在编制收回、使用方面取得了一定的成效，但受机构编制限额限制和财政供养人员年度内只减不增要求的影响，在机构设置和使用编制方面，与领导和单位的要求仍有很大差距。
2.事业单位编制标准体系亟等完善。由于很多行业标准不明，有些工作又很难量化，目前还很难科学合理确定一个单位最确切、符合实际工作需要的核编数量。
3.人员年龄老化、断层情况普遍。总体来看，由于机关事业单位近年来补充人员数量呈递减趋势，一些单位十多年未进过新人，单位在编在岗人员平均年龄接近50周岁，如县卫生监督所、疾控中心、基层工商所等，有的单位50岁以上的人员已占人员总数的90%以上，人员年龄老化、断层情况不容忽视。
4.条条干预情况时有发生。部分行业往往以行业规范化、标准化建设以及达标、创建等理由和形式，以配套项目、资金等为条件，迫使党委、政府和部门领导向机构编制部门施加各种压力，达到设置机构、提高规格、增加编制等目的。作为基层机构编制部门，上有总量控制、机构编制限额红线，下有领导指示批示，“不能办又不得不办”的尴尬处境堪忧。
意见建议
1.尽快完善事业单位编制标准体系。建议由中央或省级层面牵头，形成分类科学、分工明确、较为完备的事业单位机构编制标准体系，使基层编办有章可循。
2.针对省级层面的条条干预事项进行梳理排查。建议参照中央编办综合司〔2015〕572号文件模式，逐项列出各部门不得作为审批机构编制依据的清单，以缓解基层编办面对“条条干预”的强大压力。
（河南省滑县编办 张卫峰）
审稿 熊善泉 统稿 乔太平 本期编校 黄园钧
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