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关于市辖区管理体制的调查和思考
时间:2013-07-17              

  30年前,市辖区作为一种新型的管理体制蓬勃兴起,目前更是在我省乃至全国普遍实行,近几年却从管理层到理论界传来多种声音,见仁见智,褒贬不一。当前其运转究竟如何,趋势到底怎样,值得研究和探讨。前不久,荆门市编办到两区和市直有关部门,重点就市区责权划分、省市对区与县(市)的政策差别、城市管理等情况进行了调查。调查发现,荆门市辖区管理体制总体上运行比较正常,不存在大的、比较尖锐的矛盾,同时与当前加快发展县域经济和区自身的要求相比,也有一些需要研究和改进的问题。 

  一、荆门市辖区管理体制不断完善,总体运行良好 

  荆门市成立于1983年,辖两县一市两区(1985年设东宝区,辖7个乡镇、2个街办;2001年设掇刀区,辖2个乡镇、2个街办)。近年来,荆门市围绕加快市区经济发展,在事权划分、财政管理体制调整、经济社会管理权限下放和城管体制理顺等方面进行了探索和实践,推动了辖区管理体制的不断完善,目前各方面运转总体正常。 

  (一)以保证区级利益为原则,市区财政管理体制改革起步较早、效果明显。 

  2002年,荆门市在全省较早推行“统一财税征收、统一比例分成”的市区财政管理体制,改变过去按区域划分收入(城区归市征收、乡镇归区征收)和按税种确定比例(各税种市区分成比例不同)的办法,将东宝、掇刀两区的9个乡镇统一纳入全市征收范围,除增值税外,其他税收统一对区实行10%的比例分成。 

  这种体制与中央对省、省对市的体制一致,从2003年以来实施的情况看,收到了三个方面的效果,各区反映较好。一是将城区纳入区分成的范围,区参与分成的收入基数扩大,调动了区级征收积极性,增加了区级收入。二是对区实行统一的分成比例,解决了区不同税种征收力度不同的问题,保证了财税完全征收入库,规范了市区财税秩序。三是市区效益捆绑,防止了市区相互挖挤税源,促进了市区的招商引资。 

  与此同时,市充分保证区的既得利益,真正做到让利于区。如城建税及教育费附加,过去收入属区所有,现在统一进入财政,市对区在以区前一年实际收入为基数返还的基础上,每年另按城区两税增幅给予区增量,与原来体制相比较明显的增加了区级收入。 

  (二)以扩大区级经济社会管理权限为原则,市区计划、社会事务管理规范有序 

  在计划管理体制方面,随着计划管理体制改革和市级经济社会管理权限下放,荆门市充分放权于区,不仅按省要求将东宝区纳入比照县(市)管理范围,而且对掇刀区也最大限度地下放权限,目前在规划、计划、申报、审批方面,除国家、省明确规定必须由市一级审批、备案的项目外,两区与县(市)在计划管理权限上基本一致。同时,文化、教育等社会事务,市区管理权限划分也较合理。 

  (三)以维护城区建设一致性为原则,市区城市管理体制比较顺畅。 

  为了维护城市建设的一致性,荆门市对城市管理实行了相对集中与适度分权相结合的管理体制。在规划管理上,实行“一个城市由一家规划”,区只设分局,规划权统一上收归市。在城市建设方面,目前区级建设主要是市级投入。在城市日常管理方面,按照“两级政府、三级管理、四级网络、五级联动”和责权统一、重心下移的要求,将市级部分城市管理、市容环卫事权下放到区,整合了市区环卫和城管执法机构,从市直调剂了90名人员编制,充实了基层工作力量,形成了以市为核心、区为重点、街道为基础、社区为配合的管理模式。 

  二、由于市辖区体制的特殊性,当前也还存在一些问题,影响了市区的发展 

  荆门市辖区管理体制,尚有许多方面需要完善。从目前的情况看,问题集中体现在区的权力、财力、活力几个方面。 

  (一)市辖区强烈的自主发展需求与并不完全自主的职能之间的矛盾,导致区级政府在一些领域“无位”、“无为”,一定程度上制约了区级发展。按照宪法的规定,区应享有本行政区域内的经济、计划、城建、社会事务等行政管理权限。然而在实际中,区在诸如相关经济事务的决策权、区级资源的使用权、城市日常管理权等许多方面受到城市发展整体性的掣肘,或是需要报请市审批,或是无条件服从市管理,区与县(市)相比行政管理权被“打了折扣”,发展因而受到制约。比如在招商引资方面,区为了增加竞争纷纷向外商许诺诸如税收返还、土地出让金减免等政策优惠,但在实际操作中,这些优惠政策必须经过市批准同意,有的还被否定,一定程度上造成外商对区政府诚信和能力的质疑,也必将影响区招商引资的实际效果。又比如土地资源,县(市)的土地县(市)可以依法自行规划、使用,而城区的土地虽然从权属讲归区所有,但实际却由市统一规划、审批。现在,区国土资源机构体制变化,上收市管,成为市局派驻的分局,不仅多了一层手续,而且可能造成区的愿望与实际结果相悖。 

  (二)市区同处一城引发的市区争利让责现象,影响了区的健康发展。受长期的计划经济体制影响,目前城市管理高度集中、纵向封闭的印迹依然较为明显,城市管理的主要权利集中在市政府职能部门,许多城市事务有的由市政府职能部门“条条”垂直直接管理,有的虽然由市区双重管理,但职责分配的主动权在市,区往往责任大权力小、事务多财权少。这种市区争利现象在土地管理、市容管理等方面尤其明显,既影响了区的积极性,也不利于城市整体功能的发挥。 

  (三)区与区地理、发展状况等方面的差别,不可避免地造成市区之间政策的差别,影响了区与区的平衡。市辖区有的地处城市中心、有的属于郊区,有的带乡、有的不带乡,各自的发展重心也不尽相同,客观上造成了市对各区在一些方面实行不同的政策。荆门市两个市辖区中,东宝区为老城区,土地等各方面控制较紧,掇刀区属新城区,以前与开发区、高新区、行政区“三位一体”,为加快其发展市政府对其实行了一定的优惠政策,造成两区虽然同处一城,而待遇不同。比如土地征用补偿、土地出让金的分成比例等,掇刀区相比东宝区高出许多。 

  (四)市辖区与县(市)同等的一级政府地位与在省并不同等的政治待遇,或多或少地影响了区级发展的积极性。在财政管理方面,目前区财政实行四级分配,在省没有一级核算地位,不能直接向省争取扶持。在机构编制方面,虽然省一直对区比较重视,但实际上区的机构设置与县(市)相比普遍偏紧,人员编制数量等与县(市)也有很大差距。 

  三、几点思考和建议 

  市辖区管理体制作为近三十年在我省兴起的一种行政管理体制,目前确实存在一些亟需研究解决的问题。不承认问题的存在固然不实事求是,贸然将问题完全归结为体制原因也不免有失偏颇。只有进行深层次的分析和研究,努力从体制和机构的层面寻找原因、制定对策,才能保证各项改进措施的针对性和实效性,真正实现市与区共同发展的“双赢”。 

  (一)研究市辖区体制问题,必须充分考虑市辖区的特殊性。认真分析我国市辖区的由来、性质以及作用可以发现,相对市管县及其它行政管理体制,市辖区体制有着特有的属性。市辖区作为市政府的派出机构,本身就是市不可分割的组成部分,区承担的职责在很大程度上取决于市对区的需要,这就决定了区在市区的职责划分中必然处于从属地位,也决定了市辖区与市管县体制的不同。因此,市不能因为区和县同属市的下级政府,就理所当然的将市辖区套上市管县的模式;区也不能因为区和县是同等的一级地方政府,就在机构设置、职能配置等方面和县盲目攀比。 

  (二)市辖区管理体制和具体形式,必须坚持因地制宜,紧密结合市的实际。一方面,从区的存在形式看,国家对市辖区的设置并没有统一的、硬性的规定,区并不是一级必不可少的行政机构,因而各地市辖区的存在状况各有不同,不可套用一个模式。现在理论界有较小的中等城市不设区的观点,虽然是一家之言,但从一些地方区的实际作用、设区后的行政效率等情况看,偏小的中等城市究竟有没有市区的必要,确实值得商榷。发达地区就有市不设区的实例,比如广东东莞市,市直接管理城市事务和带30多个乡镇,政府管理也很有成效。另一方面,从区的职能上看,如前所述,区的职能取决于市对区的需要,由于各城市之间的千差万别,市对区的需要与区的职能显然也不可一概而论。从城市政府的管理幅度、行政效率和财政支出等方面考虑,直辖市、大城市市辖区的职能特别是社会管理职能应该充实,而城市人口较少、城区面积不大的一些中等城市,市辖区的职能则应相对弱化,主要思路应该是:弱化区级行政审批职能,以利于提高行政效率,降低行政成本;强化区级发展职能,使其在市政府管不了的城市社会事务和服务领域发挥应有的作用。 

  (三)市区之间的职责划分,必须坚持改革的思路,从理顺体制的角度寻求解决办法。从市辖区管理体制的本质看,核心的问题是市区之间的职责划分。应该看到,城市政府的职能是随着城市的发展而发展变化的,市区之间的配置是一个动态的过程,需要不断地调整、完善,总的趋势是区的权限和职能逐步缩小。同时,市区职能划分本来就是一个矛盾的统一体,在最有利于城市发展的前提下,既要强调市的集中统一,又要注意适当放权于区。因此,要达到一个最佳结合点,就不能仅在某一项或某几项职能上做加减法,在单纯的职能划转上搞修修补补,只有从体制入手、用改革的办法,才能真正达到吹糠见米的效果。从我省加快县域经济发展的因素考虑,目前区级政府社会管理职能基本符合实际需要,而经济管理职能略显薄弱,强化后者更有必要性、迫切性。关键是把握好放与收的“度”,以使市向区放权的幅度和区的管理能力相适应。 

  (四)完善市辖区管理体制,必须尽快制定相关的法律依据。这些年来,我国对市辖区管理体制一直没有比较明确的法律依据,区以一级政府为由不断要求放权,市则以城市的统一性为据强化集权,市与区之间职责划分随意性很大,不利于城市的发展。解决这个问题,要加强对市辖区管理体制的研究,尽快制定符合实际的诸如《城市组织法》之类的法律依据,将市辖区的设置、市与区的职责等以法律的形式确定下来,为城市发展创造平衡的体制环境。 

  (作者系荆门市编办主任 史作会) 

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