改出效益
——湖北省荆门市推进镇域城市建设试点工作情况的调查
唐 兵
根据中央关于“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”的精神，中共荆门市委、荆门市人民政府把镇域城市建设试点工作作为推动新型城镇化和城乡一体化工作的重要举措及促进荆门跨越发展新的增长极。2010年开始准备，经过考察、调研、审查核准，选定沙洋县后港镇、京山县宋河镇、钟祥市胡集镇、屈家岭管理区易家岭办事处作为改革试点。2011年正式实施，按照《中共荆门市委、荆门市人民政府关于开展镇域城市建设试点工作的意见》（荆发[2011]11号）要求，整合机构加强力量，下放事权无缝对接，政策支持层层倾斜，引导产业进入园区。经过两年多的实践、发展和完善，试点镇显示出勃勃生机，取得明显成效。
一、主要做法
（一）优化资源配置，构建新的体系
一是做好试点镇改革方案的审核、报批和备案。各试点镇根据自身地域特点和实际情况，按照精简、统一、效能的原则制定改革方案，由各县（市、区）编办与市编办沟通，形成定稿后报市备案。同时，积极争取省编办对我市经济发达镇行政管理体制改革试点工作的支持，完成了后港、胡集两个省级试点镇行政管理体制改革方案的申报。
二是做好试点镇管理体制的整合、优化和创新。钟祥市将胡集镇政府、胡集经济开发区、荆襄磷化产业园三个机构进行了合并，实行“三块牌子、一套班子”。 屈家岭管理区将位于城郊的屈家岭办事处合并到易家岭办事处。在试点镇统一设置了“4办”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和社会管理综治办公室。延伸到试点镇的县（市）级派驻机构，全部划转到试点镇管理，改变过去“以条管理”为“条块结合、以块管理”为主的模式，根据情况加挂县（市）分局牌子，既是试点镇的直属机构，也是县（市）直部门派出机构。
三是做好试点镇人员编制的配置、调剂和加强。各县（市、区）通过平行调剂乡镇行政编制，总量控制事业编制的原则，经过两年多时间的整合，后港、胡集、宋河三镇行政编制均达到60名，总编制达到160名以上，易家岭办事处事业编制也有所加强。试点镇党委正职进入县（市、区）委常委班子，政府正职高配为副县级。机关内设机构和所属单位重要岗位主要负责人高配为副科级。京山县、钟祥市还下放了副科级干部的任免权，由试点镇党委商业务主管部门意见后下发任职文件，报县（市）委组织部备案，做到“条块结合，以块为主”。
（二）推进职责对接，着眼事权下放
一是扩大放权项目。将产业发展、项目投资、规划建设、财政预算、土地出让、城镇管理、生态保护、市场监管、安全生产、户籍管理、市政交通等方面的事权，下放到试点镇，强化镇级管理职能。京山县在首批下放120项事权的基础上，再行清理，下放事权30项。沙洋县在前期下放52项事权的基础上，组织各部门进一步梳理，新增下放事权39项。钟祥市分两次下放事权达221项。屈家岭管理区也相应扩充了易家岭办事处的管理职权。
二是制定对接措施。沙洋县出台了《关于下放行政审批权限和项目对接工作的通知》，对放权部门提出了充分授权、简化程序、人员培训、加强监督、档案管理等6项工作要求，确保职能下放无缝对接。京山县组织各个放权部门分别制定本部门放权实施细则，明确放权事项、放权方式、政策依据和操作程序等。
三是规范权力运行。胡集镇在学习调研和借鉴外地经验的基础上，制定出台了《胡集镇办理行政事项运行规则》，对行政服务的平台建设、履责形式、办事流程等进行了比较详细的规定，保证了放权事项的规范高效运行。宋河镇建立健全了承接事权的办事流程、岗位职责、组织监管、责任追究等各项制度，配合县直部门对所有扩权单位开展业务培训，集中对行政服务大厅窗口人员开展业务培训。后港镇将行政审批纳入政务公开范围，公开审批项目法律依据、办理程序、审批条件、申报材料、办理时限、数量限制、收费标准、审批结果等内容，实行阳光行政。
（三）改善发展环境，加大政策支持
随着各试点镇行政管理体制改革方案的实施，在财政资金、建设用地、项目申报等政策扶持力度上都不同程度得到加强。沙洋县在经济发达镇行政管理体制改革中，加快了财政管理体制改革，明确县政府每年支持后港镇的建设财政支持资金不低于100万，且每年按不低于10%的标准上调。调整财政分成和部分规费政策，从2011年起，对后港镇财政收入以前三年平均数为基数，实行核定基数，超收全额留镇，5年不变。钟祥市印发了《关于调整胡集财政管理体制的通知》，按照“核定基数、增量分成”的原则，对财政一般预算收入，按不低于50%的增量分成比例，实行“划分收入范围，核定收入基数，增量五五分成，政策补助相辅，一定五年不变”的财政管理体制。并继续落实工业重镇和小城镇建设重点镇激励政策和专项扶持，每年从资源枯竭型城市专项资金和其它专项资金中扶持6000万元支持胡集发展。屈家岭财政建立了“镇域城市”建设资金专户，两年投入基础设施建设资金达9510万元。在建设用地上，实行切块下达，各镇用地指标均不低于县（市、区）建设用地的1/5。钟祥市国土局2012年下达胡集镇用地指标达28.6公倾，占钟祥市用地指标的21.5%。
二、试点成效
（一）新机制展现新活力
一是乡镇管理权限加强，服务展新特色。一方面，将经济社会事务管理权下放到乡镇，并搭建集中办事平台，变过去座等服务到家门口服务，让服务对象有更充裕的时间去了解政策、了解程序、明确权利，以增进互信。另一方面，派驻机构实行“条块结合，以块为主”的双重管理模式，加强了服务人员的责任心，工作更加细致快捷。仅钟祥胡集镇2012年就办理行政审批业务1637件，其中代办件1132件，无一件超时或服务对象投诉情况发生。
二是农村集体用地储备，建设呈新气象。在行政管理体制改革试点工作中，成立农村集体建设用地储备中心，探索集体土地所有权与使用权“两权”分离，允许城镇规划范围内的集体土地进入市场，实行增减用地挂钩，有效解决了用地瓶颈，也促进了农民转移进城，土地流转经营。沙洋后港镇通过迁村腾地集约土地180多亩，用于新城镇建设；钟祥胡集镇已流转农村土地2.7万亩，转移农民进镇7200多人。
三是社会事业发展加快，保障拓新空间。围绕衣食住行、教育医保，努力加快社会事业发展，完善以改善民生服务为主要载体的社会保障制度。胡集镇积极探索户籍管理制度改革，借大峪口公安分局撤销机遇，将镇域内的原荆襄磷化集团内的2万多名居民户籍，全部纳入胡集镇户籍管理服务。后港镇将新农村建设与产业结构调整、引江济汉工程、丹江口移民安置点建设结合起来，在城镇规划区内高标准集中连片建设了一个300多户1000多人的新社区，为城镇人口集聚探明新路。各地还鼓励镇效农民宅基地使用权和承包地经营权资本化，以宅基地换取城镇住房，以承包地换取养老保险和生存发展金，实行城镇居民与农村居民养老、就医均等化。
（二）新城镇初具新规模
一是高起点规划。各试点镇立足高起点，敢于突破，在行政管理体制改革中对新城镇建设提出了新的发展定位。胡集镇聘请美国亚特兰斯、澳大利亚BBC、浙江大学等世界知名规划设计机构，重新修编了胡集城镇总体规划，提出了城镇东进、产业倍增、迁村腾地、制度创新四大战略，力争“十二五”期间，完成城市建设投资100亿元，打造10平方公里新区、吸纳10万人口居住，建成荆门北部地区以工贸物流为主的小城市和钟祥市域副中心。后港镇聘请武汉大学人文社会科学研究院、武汉大学经济与管理学院专家团队，编制后港中长期产业发展规划，同时委托荆门规划设计研究院编制镇域总体规划和城镇建设控制性详细规划。按照“东优、南连、西进、北拓”的发展思路，全力推动“百亿工业园区、现代高效农业、现代宜居城镇、水乡生态旅游、和谐生态社区”建设。屈家岭管理区聘请了华中科技大学制定城市建设规划、湖北大学制定旅游区发展规划、荆门规划设计院制定工业园区建设规划，把城镇建设与“屈家岭•中国农谷”建设结合起来，统筹城乡空间布局和产业布局，规划把易家岭打造成辐射荆东南周边50公里范围内的区域性中心城市，到“十二五”末易家岭办事处工业增加值、财政收入分别比2010年增长5倍以上。
二是大手笔发展。胡集镇投资3.2亿元改造旧城区，建设特色小商品一条街和丽阳三国文化新村；引进上海地高投资5.2亿元，建设3公里的名仕路综合商业街实施棚户区安置工程；吸纳香港融园控股集团入驻，计划三年投资60亿元建设800亩的滨水融园馨城。后港镇围绕提升城镇功能，以增强中心城镇综合承载能力为重点，投资2亿元，用于基础设施改造工程。宋河镇先后启动了总投资650万元的映月大道刷黑升级改造工程、规划建筑面积5万㎡的富水商贸城建设、集镇供水管网改造工程、宋河一桥重建工程和居民小区建设工程等五大城市建设工程。屈家岭管理区开展城市环境综合整治，投资3000万元建设千年农耕文化风情小镇屈岭路，投资1.2亿元建设“农谷大道”，规划区内24个商业住宅小区及9个棚户区的改造，在建和完成的建筑面积达256万平方米。
（三）新产业凸显新发展
一是老企业转型升级。胡集镇着力建设磷化工业园、新型产业园、农产品加工园、现代商贸物流园四大园区，深入开发精细磷化工，通过关小扶大、资产重组、资源配置，培植了5家年销售收入过30亿元以上的磷化工集团；通过引进世界500强企业中海油集团，投资20亿元完成了大峪口公司磷复肥技改扩规项目。后港镇以打造“百亿工业园区”为目标，大力发展“一主三辅”产业群，在镇区西端规划出10平方公里的工业用地，高标准建设后港工业集中区。荆玻集团率先在园区建成荆玻工业园，迈出了玻璃产业转型升级的第一步；荆华铝业申请200亩用地打造铝业工业园，建设现代新型铝型材生产线。
二是新企业生机盎然。各地狠抓项目建设，先后引进一批具有一定实力和规模的企业落户产业园区，呈现出强劲发展势头。胡集镇引进省供销社投资4.5亿元的CBD项目已正式开工建设；东林制衣已经确定了建厂地址；“中国顶级”10平方公里的消防产业园的“九通一平”的基础设施规划启动，正面向全球招商引资。宋河镇坚持打造市政建材、清洁用品、服装鞋帽三大产业集群，培育6大产业基地，提高产业关联度，延长产业链条。后港镇蛟龙食品、万汇食品、红蜻蜓粮油等农业产业化企业在园区打造绿色食品产业链，新源服装、金港制衣两家强力打造精品服装产业等，已有14个工业项目落户园区，总投资超过20亿元。易家岭办事处巧借“中国农谷”之牌，实现招商引资24.2亿元，工业园区建成企业13家，在建项目8家，发展态势蓬勃。
三、几点启示
（一）围绕“改革”，加快职能转变。镇域城市建设试点增强了试点镇政府的职权，提升了试点镇管理经济社会事务的能力。但是放权本身不是改革的目的，提升基层政府管理创新和公共服务的能力，增强政府责任意识，促进城镇建设和发展，才是改革的目标所在。因此，在推进镇域城市建设试点的同时，基层政府必须坚持“小政府、大服务”的改革方向，按照“强化试点镇政府的公共服务职能、规范试点镇政府建设社会管理职能、授权试点镇政府行政执法的职能”的思路，加快基层政府由“治理型”向“服务型”转变。
（二）围绕“扩权”，加大放权力度。根据“依法放权、便民高效、分类指导、权责一致”的原则，通过委托、交办等方式，将发改、建设、规划、环保、国土、计生、公安、物价、林业等部门相关行政审批权限，委托试点镇政府直接行使，按照“统一签订委托协议、统一规范操作流程、统一组织业务培训、统一授牌授印”的要求，县级业务主管部门予以备案。所有下放、委托给试点镇的行政许可和审批事项，一律进入试点镇的服务窗口，实现“一站式服务”。
（三）围绕“强镇”，加速产业聚集。充分发挥镇域经济在县域经济发展中的“动力车组”作用，鼓励和引导试点镇充分发挥区位、资源、产业基础等方面的优势，加快产业集聚步伐，推进产业结构优化升级，形成产业与城镇互动发展的良性格局。通过招商引资和扶持本土企业，承接沿海和中部地区产业转移，引导企业向产业功能区集聚，形成具有较强竞争力的支柱产业，培育新的经济增长极。每个试点镇形成了1至2个竞争力强的主导产业，培育了1个工业集中区，打造出各具特色的工业强镇、商贸重镇、旅游名镇等。
（作者系湖北省荆门市编办干部）
