近几年来，中央和省编办提出了“控制总量，限制增量，盘活存量”的要求，各地都在积极探索。我们认为，不论是控制总量，还是限制增量，亦或盘活存量，实质都是一个机构编制调控的问题。“调”，就是调整，就是把机构编制当作一种资源，统筹使用，合理流动，把机构编制用活。“控”就是控制，就是把机构编制当作高压线，从严控制，把好关口，把机构编制管紧。搞好了调控，就搞好了动态管理，也搞好了总量控制。 

　　一、建立完善机构编制调控机制要做到一个强化 

　　强化机构编制的协调约束。机构编制管理涉及职能、人员编制、职数、经费等方方面面，编办与组织、人社、财政等部门之间互有工作往来。没有这些部门的支持、配合，或者说编办不能在机构编制管理中当龙头，机构编制调控也难有实效。现在，各级都建立了机构编制协调约束机制，编制与相关部门已经联动起来了，但实事求是地讲，也还有很多地方不完善，或者说不协调。比如组织部门超编制、超职数配备领导干部，人事计划管理与编制结构管理的矛盾，等等。我认为，既然是机构编制管理，机构编制就必须是核心，是龙头，否则，就管不住，控不紧，就可能出现管理混乱。为此，要研究制定一些行之有效的措施，进一步强化机构编制的基础地位和关口作用。在这方面，近两年我们进行了一些研究，主要是在人员编制管理上，建立了这样五项制度。一是用编准许制度。各单位凡需补充工作人员，必须向编办申报用编，办理准许用编手续，否则不能办理调配、安置、招考、聘用等手续。二是结构审查制度。各单位申报用编时必须一并向编办申报拟进人员的基本要求，编办审查拟进人员是否符合结构要求，决定是否准其用编。三是进编审核制度。拟进人员在组织、人社部门办理调配、安置、招考、聘用等手续后，由编办进行最后审核，办理正式进编手续，同时向财政部门开具《核拨经费通知单》，财政部门凭单核拨人员经费。拟进人员不符合要求的，不予进编。四是异动登记制度。详细记录机构编制变动和人员进出编情况，强化动态管理。五是花名核对制度。每年底结合年报工作对各单位在编人员逐人进行审核，实行“实名制”管理。五项制度得到组织、人社、财政部门的支持和配合，全市已经形成了人员进出以编制为“龙头”，人头经费以编制为依据的格局，同时也得到中央编办和省编办的肯定，分别刊发交流。 

　　二、事业单位机构编制动态管理要突出两个重点 

　　一要突出机构整合。根据形势发展变化，对职能强化的事业单位逐步加强，对职能弱化或消亡的事业单位及时调整、撤并。这是机构编制动态管理最直接、最有效的手段，可以实现机构、职能、人员编制的整体流动，但实际操作工作量较大，不宜频繁开展，主要结合机构改革和国家、省调整事业单位结构等展开。从目前的情况看，可对以下五种情况的事业单位进行机构整合。一是规模偏小，重复设置，职能相互交叉的；二是政事职责不分，依附于主管部门，社会化程度不高的；三是因发展演变职能已经消亡，虽失去了生存基础，却仍作为事业单位保留的；四是职能增加，因受原编制、经费等因素影响，难以承担繁重的工作任务，影响了事业发展的；五是职能已经市场化，有较强的经营创收能力或条件，仍然按政策规定享受优惠政策或财政供养，变相占用了财政资源的。 

　　二要突出人员编制调整。根据事业单位职能的发展变化，按实际工作量，相应进行人员编制调整，有增有减，适应发展。这是当前动态管理的主要方式，也是控制人员编制新增的重要手段。开展人员编制调整，前提是把紧口子，限制增量。口子不把紧，编制无限新增，或者只增不减，动态调整也就失去了意义。抓手是统筹使用，盘活存量。对职能弱化、人员较多的事业单位，一方面冻结空编，不准使用，另一方面打破事业单位编制“终身制”，根据需要将其人员编制调剂到其它单位。为便于协调落实，人员编制调剂一般在本系统调剂为宜。 

　　近两年，荆门市在机构编制动态管理上作了一些探索。2012年市里结合城管机构整合，从城市管理部门调剂了90名编制给相关部门和市区。2012年撤销了11家事业单位，收回事业编制41名；将4家事业单位经费形式由财政拨款改为自收自支，146名在编人员退出了财政供养。2010年对5家事业单位进行了改革，精简了部分编制。这些调整促进和实现了部分编制资源的合理流动，满足了一些编制紧张单位的实际需要，避免了人员编制放量新增，起到了一定的积极作用。下一步我们将继续探索，努力达到整体的、积极的、结构性的机构编制动态管理，不断提高管理水平。 

　　三、机构编制总量控制要注重三个研究 

　　根据省委、省政府的部署，全省从2003年实施财政供养人员总量控制，十年来取得了明显成效。从荆门的情况看，全市机构编制总量连续负增长。与2002年底比较，全市行政事业机构净减少750个，在编人员净减少12486人，财政供养人员净减少13919人。在肯定成绩的同时，其中也有一些问题需要引起重视和研究。 

　　一是控制目标的问题。省对市、市对县按辖区总人口规定了比较一致的财政供养系数，各地基本差别不大。在这种情况下，由于市与市、县与县之间人口差别较大，带来财政供养人员差别很大，有的同一市州所属的财政状况差别不大的县市之间，财政供养人员相差数千人之多，一些县市反应不够公平。 

　　二是控制范围的问题。经过总量控制，近几年财政供养人员有了明显减少，但也有相当部分财政供养人员流向了自收自支事业单位。一方面机构编制规模仍然较大，另一方面，虽然财政直接养人的支出减少了，但间接的负担减轻不多。比如荆门市所有医院，以前是市财政差额拨款，每年人头经费2000元左右，通过财政供养人员总量控制改变了经费拨付形式，市财政不再拨付人头经费了，但这些人仍在机构编制序列，其事业经费仍然庞大，且随着国家承担公益事业经费额度的不断加大，这些人还有再回到财政供养的可能。 

　　三是激励约束机制的问题。由于过去管理尺度不一，市县之间、市县各部门之间机构编制状况并不平衡。在人员编制总量控制中，我们提出了严格控制的要求，但没有跟进和配套鼓励、约束的措施，控得紧、人员编制总量少的地方并没有得到鼓励，管得松、总量大的地方却反而在有些方面得实惠。比如以编制基础为依据分配行政编制；又如乡镇综合配套改革分流人员的激励性转移支付，过去控制紧、分流人员少的地方得到的转移支付反而相对较少。 

　　下一步，应注重以下几点： 

　　1、研究建立机构编制总量控制机制，保持长期性。要把这项工作当作机构编制管理一项长期而基础的重要任务，用制度的形式持之以恒的坚持下去，巩固总量控制成果，防止反弹和人走政息。在具体落实中，既要重点控制财政供养人员，又要积极研究如何畅通人员编制出口，从根本上减小机构编制规模，减少财政负担。 

　　2、研究确定机构编制总量控制目标，保证公平性。综合考虑人口、财政收入、现状等因素，对目前机构编制总量偏大的地方加大控制力度，前两年控制压力较大的地方目标相对放宽，逐步实现大体平衡。 

　　3、研究完善机构编制激励约束措施，调动积极性。一是继续将这项工作纳入市县目标责任制考核，强化工作责任。二是工作成效跟省对各地的转移支付挂钩，并要采取科学的考评办法，真正让工作扎实、控制得力的地方得实惠。三是省在对地方下达编制时，应把当地总量控制情况作为重要依据，防止控制紧、基数小的地方吃亏。 

　　（作者系荆门市编办副主任 邵登宁）