城管体制改革刍议 

　　——关于荆门市辖区城市管理体制运转情况的调查 

　　安  刚 

　　近日,荆门市编办对市辖区城市管理体制运转情况进行了专题调研，组织辖区政府（管委会）分管领导和市区城市管理部门负责人进行了座谈。现将有关调查情况报告如下： 

　　一、荆门市城市管理体制现状 

　　2010年，荆门市城市管理从住建部门剥离，成立城市管理局，为市政府工作部门，其职能主要包括城市管理综合执法、市容环境卫生、部分市政工程建设审批等三个方面，经过近三年的运转，我市城市管理逐步形成了“集中指导，统一协调，分级管理”的管理体制，除部分市政工程建设审批由市集中统一管理外，市容环境卫生和城市管理综合执法实行市、区分级承担，城市管理职能主要集中在市。 

　　（一）市容环境卫生管理实行市、区分级管理。 

　　市环卫局负责60平方公里规划区范围内的市容管理，承担29条主干道的门前三包管理、道路清扫保洁、生活垃圾清运、建筑垃圾处置等职责。全局共有干部职工780人（其中非正式职工467人），下设五个下属单位。其经费实行综合财政预算，主要由两部分组成：一是市财政预算内拨付环卫生产作业经费，2012年为1600万元。二是预算外收入，主要是生活垃圾处理费和建筑垃圾处置费，2012年收入1200万元。 

　　东宝区负责中心城区主干道以外的345条小街小巷的市容环境卫生。区环卫所（和区城管执法大队合署办公，实行两块牌子一套班子）为自收自支事业单位，现有干部职工31人，经费主要依靠市、区两级财政拨款和自行收取环卫费、占道经营费解决。2012年，市财政拨款100万元，区财政拨款30万元，收取环卫费、占道经营费80万元。 

　　掇刀区负责辖区内小街小巷及虎牙关大道以西主次干道的市容环境卫生，区环卫局现有5名在编人员，经费财政负担。该区城管环卫部门历史债务较重，历欠城市基础设施款项达1400万元。 

　　（二）城管综合执法管理实行市、区两级管理。 

　　市城管执法支队负责市区主要街道的监察和违法行为制止查处。现有干部职工90人，下设四个执法大队，人员经费主要由市财政负担。 

　　东宝区主要负责中心城区主干道以外的345条小街小巷的监察。掇刀区主要负责虎牙关大道以西、白庙辖区内的监察工作。市城管执法支队对两区监察工作实行松散型业务指导，人、财、物没有直接关系。 

　　（三）部分市政工程建设审批实行市集中统一管理。 

　　城市规划、公用事业、房地产管理三项职能由市统一管理；市政工程、园林绿化二项职能除虎牙关大道以西由掇刀区管理外，其余由市统一管理；建筑业管理职能除掇刀区对小型私建项目和高新区的工业项目行使审批权外（即将随高新区体制变革移交市管理），基本实行市级管理。 

　　二、当前城市管理体制运行过程中存在的主要问题 

　　总的看，我市城市管理体制运行较好，近几年城市面貌大有改观，但同时也还存在一些问题，集中表现在三个方面： 

　　1、市级权力高度集中，区级事权财权有限，权、责、利不对等，影响区的工作积极性。东宝、掇刀两区均反应，区事务多事权少，支出多收入少，权、责、利不对等，区的能动性、积极性难以发挥。一是区的权责不匹配。大部分城市管理的审批、收费职能集中在市，责多而利少的则下放到两区。二是区级经费难保障。目前两区环卫部门近年来作业面积大量增加，作业成本上涨较大，清扫保洁经费严重不足。东宝区城市管理预算支出196万，市、区财政拨付65万，经费缺口达131万；属区管理的城乡结合部无环卫工作经费预算，只能突击性地进行短期综合整治，城区部分建筑商借机将建筑垃圾运到这些地方倾倒。 

　　2、市区分级管理协作不够，特别是结合部和作业面矛盾较多，影响管理成效。市区一致认同，目前在城管执法、市容环卫管理上，市区之间职责分工是明确的，但实际运作中协作不够紧密，加之缺乏调节机制，管理上存在不少问题，特别是结合部位和作业层面矛盾积累，管理质量较差，群众反应强烈。一是存在相互推诿现象。如环卫管理，大街大巷与背街小巷交接地段相互交叉，错综复杂，推诿扯皮现象时有发生。据东宝区反映，该区竹园巷（属背街小巷）居民时有将生活垃圾倾倒在竹园路（属大街大巷）两边的人行道上，市环卫部门认为垃圾是竹园巷居民倾倒的，应由东宝环卫部门清运；而东宝环卫部门则认为竹园路属市管，应由市清运，两家相互推诿“两不管”，群众反应强烈。二是管理标准不一， 主干道与背街小巷市容环卫差距明显，城建监察工作力度也不一致。三是市区人员待遇有差距，区的人员积极性受到影响。 

　　3、城市多头管理职责交叉，存在体制性障碍，影响职能发挥。一是相关职能互有交叉，主次难分，责任不明，不可避免的出现争权夺利、推逶让责问题。如中心城区市民曾反映强烈的出店经营、占道经营、小广告招牌出店摆放问题，城管执法、市容环卫部门相互职责交叉，相互依赖，整治效果不佳，少数地方时有反弹。二是管理、执法、监督权集中，有的部门政事不分，管办不分，既当裁判员，又当运动员，工作缺乏监督。有的受利益驱动，重罚轻管、甚而以罚代管，导致城市管理水平下降。 

　　三、市内各层面对现行管理体制的意见和我们的建议 

　　调查发现，在充分肯定我市城市管理工作成效的同时，市相关部门和两区对我市城市管理体制又各有看法和建议，焦点集中在市区权责划分和综合执法两个方面。 

　　我们认为，我市市辖区城市管理兴起不久，目前确实还不完善，不承认问题的存在固然不实事求是，完全将问题归结于体制原因又未免有失偏颇。解决这个问题，必须紧密结合荆门城市建设的实际，结合城市管理的特殊性，从体制和机制的层面“双向”入手，进而达到“吹糠见米”的效果。 

　　鉴于以上情况，我们提出如下建议： 

　　1、坚持城市管理科学领导，完善城市管理的工作机制。健全城市管理领导机构，成立“市城市管理委员会”，定期研究和解决城市管理中的重大问题。出台加强城市管理的指导性意见，切实明确各职能部门在城市管理工作中的职能、职责。加强城市管理检查考核，提高职能部门工作效能。发挥街道、社区作用，发动全社会力量参与管理，形成齐抓共管的局面，推动城市管理向纵深发展。 

　　2、维持现行管理体制，完善运作机制。目前我市城市管理总体是好的，城管执法、市容环卫管理在具体运作上存在一些问题，维持目前的管理和全部下放到区各有利弊，但若一下全部下放到区，职能上完全可以迅速到位，但人财物难以划分和落实，改革的难度和成本过大。两相权衡，建议维持现行管理体制，把工作的重点放在完善机制，加强管理上，努力提升城市管理整体水平。一是进一步明确管理责任。既要明确市级的管理、监督、指导责任，又要明确两区的管理职责，提高队伍素质、严格作业标准、提升管理水平，尽快缩小区与市管理上的差距。二是进一步加大协调力度。充分发挥市城管局的作用，经常性地进行检查、督办，发现问题及时处理，综合利用街办、社区的优势，加强对市民的教育引导，增强其环境卫生意识和文明意识。三是进一步加大城管经费投入。市级财政可适当增加两区的环卫作业、城管执法的经费，两区应落实各自管理单位的部门预算，并确保经费到位。环卫作业可采取市级部门统一收取垃圾处理费后按比例补贴两区。四是进一步加大设施配套力度。尤其是加大小街小巷和城乡结合部基础设施的建设力度，改善居民生活环境，解决居民反映的城市管理热点、难点、焦点问题。 

　　3、探索城市管理综合执法，解决多头执法问题。城市管理综合执法符合行政执法建设的方向，符合中央和省的要求，是今后加强城市管理的一个重要举措。城管局提出设置城市管理执法局，方向是正确的，外地也有很多成功的经验。但从我市的实际看，我市行政综合执法工作一直没有推开，缺乏必要的研究和实践，目前一下成立执法局条件还不成熟，应逐步探索，分步实现。当前，可在城市管理领域先行开展综合行政执法，实行“三集中”：集中行政处罚权、集中执法队伍、集中执法资源，解决城市管理多头执法、职责交叉问题，在取得成效和经验的基础上，再考虑正式成立城市管理行政执法局。赋予其独立行政执法主体资格，行使城市管理执法权力，逐步实现城市管理的法制化、规范化。 

　　（作者系荆门市编办干部）